后新公共管理时代的跨部门协同
在新公共管理改革时代，政府改革理论以市场竞争机制和分散化管理为显著特征。随着社会管理和公共服务需求日趋复杂化，新公共管理理论的缺陷也日趋明显，出现了碎片化公共服务和碎片化治理的困境。因此，在后新公共管理时代，跨部门协同（Cross-agency Collaboration）成为政府改革理论与实践的内在需求。多种跨部门协同理论应运而生，希克斯的整体政府理论就是这种跨部门协同理论谱系中的代表性研究成果。
佩里?希克斯（Perri 6）作为当代英国著名的行政学家，曾经长期在德莫斯（Demos）思想库工作，目前是英国诺丁汉?特伦特大学社会政策系的一名教授。最近他的许多研究都是基于新涂尔干制度主义理论（ neo-DurkhEimian institutional theory），运用结构与系统的方法研究公共服务的组织间关系和网络管理等跨组织边界的公共管理问题，发表了与整体政府理论相关的多部论著。他的独著主要有：《整体政府》（1997年）、《电子治理：信息时代政府机构的评价类型》（2004年）和《公众情绪》（2007年）；他和舒尔兹、利特、斯多克、佩克等人合著了多部著作：《全观型治理：整体政府的战略》（1999年）、《走向整体治理：新的改革议程》（2002年）、《21世纪的网络管理》（2006年）。希克斯的代表性论文有：《制度有效性：一个新涂尔干主义的理论》、《西方国家整体政府研究的比较视角：一个基本的文献评估与探索》（2004年），等等。在这些论著中，希克斯在对后新公共管理改革中产生碎片化治理及协调与整合问题进行了深入分析的基础上，提出了整体政府理论，形成了一个跨部门协同的系统化理论体系。希克斯对公共服务组织间关系的理论创新进行了开拓性的研究，在国际行政学界产生了广泛的影响，被称为当代公共行政学领域结构功能主义学派的代表性人物。本文结合希克斯的主要著作对他的整体理论进行系统的评析。
一、功能性组织模型的局限与整体政府的提出
从起源和背景看，希克斯的整体政府（holistic government）理论主要是对功能性组织模型进行反思和批判的产物。按照功能进行组织设计及横向整合是一个古老的公共组织管理问题。整体论（Holism）一直是人们解决组织结构管理问题的一个基本方法论。在过去，有过许多通过自上而下的或宏观的方法用来整合组织功能，使庞大的中央政府结构产生协同作用的努力。但是这些努力常常都以失败而告终，这主要是因为它们没有真正地超越组织设计中的功能性原则。在西方许多国家中，政府的基本结构被假定为内阁主导下的政策与行政的协调。但是，众所周知，许多内阁大臣都是他们所在部门利益的代言者，他们都努力地维护着自己的部门利益。久而久之，协调被认为是赢家和输家之间的一场游戏。因此，传统的政府组织设计在本质上是一种功能性模型（functional model）。功能性模型是传统行政理论的遗留物。在功能性组织模型的影响下，整个19世纪政府组织设计的基本原则保持着相当的稳定，政府组织的基本原则简而少，中央政府部门设立的核心原则就是围绕功能而建立。换言之，传统行政管理的遗留物就是政府组织结构的设计以功能性模型为基础，就是围绕特定目的与活动（如监狱管理、警察服务、医疗管理、实施防御基础设施建设等）进行组织设计的。这种功能性组织模型使政府管理面临的诸多问题不能解决，导致了西方国家的公众一方面对社会福利、教育、医疗、社会秩序等公共服务需求不断扩大，另一方面其纳税抵制的倾向也日趋增长，进而引发了财政危机、治理危机和信任危机。
到了20世纪70年代末80年代初，西方各国开始了以再造政府为内容的新公共管理改革运动，以回应公众的需求。这些改革运动通过建立专业机构、引入竞争、签约外包、私有化、顾客导向等措施有效地抑制了政府规模的增长，提高了政府的行政效能，取得了积极的效果。但是由于功能性组织设计原则没有得到根本性的改变，西方各国的新公共管理改革并没有使犯罪、疾病、贫困教育、环境污染等复杂性问题得以减少。如英国政府部门尽管经过多次组织结构改革，但功能性组织设计的原则在核心执行机构中从来没有受到真正的挑战，甚至在苏格兰、威尔士的政府机关，机构间的功能仍然保持着高度的分离。这导致部门主义的牢笼（departmental cages）左右着机关工作人员的工作行为和思考方式。这次改革的主要失败就在于它使政府较少地，而不是更多地解决这些重要的‘邪恶’问题。Perri 6 Holistic GovernmentLondon:Demos1997pp12-13希克斯具体分析了功能性组织模型的八大缺陷：（1）高消耗。政府运作高成本地投入，低回报的服务。政府预算主要花费在部门地窖（departmental silos）里，消耗与功能相联系的管理活动，而不是对结果负责。这导致投资模型在经济循环中的过多运用；（2）错误事情的中央集权化。20世纪的改革使一些项目进行了集权，而另一些项目进行了分权；（3）粗糙地理解政府行为的变化；（4）短期思考；（5）重治疗，轻预防；（6）缺乏协调和问题转嫁的恶化；（7）对错误的事情进行评估；（8）对不适当的公众进行负责。
此外，整体政府理论的产生也是对新公共管理理论难以应对社会管理和公共服务需求日趋复杂化所产生的协同问题的一种直接回应。在过去，人们一直对学科、专业或组织之间的边界重视不够。希克斯指出，如果我们的文化、动机、结构、责任、资源流等都是以人们最关心的问题为导向，而不是关注有效的过程的话，那么政府机构就更可能寻找到这些问题的解决办法。以制药为例，它不会生产健康。保健只是解释了健康和疾病的一部分问题。健康与节食、饮水质量、锻炼、空气质量、住房和工作环境等多种因素密切相关。犯罪活动和就业也与此相类似。因此，要提升和改善健康、社区安全和就业能力，就需要公共组织、私人组织和志愿者组织协同工作、共同处理才能奏效。只有跨越组织边界进行协同运作，才能有效地解决职能交叉性的问题和提供整合性公共服务。
二、整体政府的主要理论创新
正是在对功能性组织模型内在缺陷和协同问题进行正确认知的基础上，希克斯提出了一种替代功能性组织模型的整体政府理论，即在公共部门的主要功能与服务领域之间进行横向协同与整合，以解决跨界性公共问题的思想与行动。
希克斯通过对英国政府机构之间的合作、协调和整合的主要作法和经验进行总结，并根据其中央集权化程度和战略反应性策略进行分类，提出了一个整体政府理论的创新矩阵（见表1）。
上述矩阵内的具体措施构成了实施整体政府创新的基本工具。以这些工具为基础，希克斯总结了整体政府理论的九大基本内容Perri 6 Holistic GovernmentLondon:Demos1997pp38-42：
（1）部门间主义。这主要包括部门间的工作伙伴、部长间团队及类似的跨越组织边界进行协同工作的传统策略。在过去的几十年里，部门间主义在英国的中央和地方层级都得到了较大的发展。如英国中央政府中的毒品政策、污染控制、新技术的运用等领域，地方政府的住房与社会保障服务、住房与环境卫生、住房与交通等内容。但是由于缺乏预算权力和政府内阁的政策支持，部门间主义在英国的影响力还是比较有限的，整体政府就是要激发部门间主义的活力，扩大其影响。
（2）跨功能合作。在20世纪80年代，出现了很多通过机构间伙伴关系的方式来解决治安、儿童保护等需要多机构协同解决问题的作法，积累了多机构协同工作的有效经验。在健康和社会服务领域也出现了运用多专业协同和团队结构合作的经验。整体政府理论就是要对这些有益经验进行吸收，形成一种运用整体论的思维方式跨机构和专业进行协同工作以解决职能交叉性问题和提供整合服务的跨功能合作模式。
（3）以网络为中心的协调机制。这种机制在过去也积累了不少经验。例如，在通过正式和非正式结算方式的结算中所用的管理过程就是这种机制的运用。另一个有名的案例就是伦敦的供宿兼次日早餐信息交换系统（BABIE）。BABIE由伦敦的住房单位（Housing Unit）主办，它从一个到另一个地方给无家可归的人们分配住房，以最大程度地减少住房倾销和提供等社会服务。以网络为中心的协调机制是整体政府整合机构，进行协同运作的核心机制。
（4）中央集权化及增设机构扩展其职责。在地方层次，环境卫生部门和社会服务部门兼并在一起，协同地发生作用。兼并在国家层次也出现，如教育与就业部门的创立。这反映了解决功能性交互问题的强烈预期。如建立一个超级财政部就意味着通过中央集权化以应对政府碎片化及其所引发的邪恶政策问题。整体政府是对过度分权化所产生的问题的一种矫正和对适度集权化的理性回归。
（5）限制机构转嫁成本的能力。这种作法并不少见，如在环境保护中，就有通过污染者付费的原则以防止这些机构活动所产生的成本转嫁给其他机构。这要求展开政策讨论，制定相应的政策，以减少公共服务机构成本转嫁的情况。整体政府是要从根本上遏止成本转嫁问题，以提高政府自身综合解决问题的能力。
（6）协同服务生产方式。协同服务生产方式通常是很有效的，如从法国舶来的休息室（Foyers）就给无家可归的年轻人提供了良好的服务，它承担起了住房供给部门和工作培训部门的服务职能。此外，多学科团队（multi-disciplinary team）也实行了许多年，取得了诸多成功协同服务的经验。协同服务生产方式最重要的一点就是管理人员必须通过多学科的培训，掌握多学科的知识以实现共享性目标。
（7）个案管理者。个案管理者（case manager）是整体政府理论在操作层面上的一个创新。在目前，个案管理者方案虽然没有得到过实施，没有实践方面的案例，但还是可以从社会和医疗服务领域的经验中来建构这一理念。如在伦敦的哈克尼区曾经建立过跨服务功能的浮动行政人员。个案管理者的权力不仅来自单个部门，而且可以跨部门和领域来应对它们所面临的交互性任务和问题。
（8）信息管理与跨组织边界整合。到了20世纪90年代，政府碎片化治理进一步加深，对金钱和信息等资源进行整合成为迫切需要。如1996年英国《政府指导》的绿皮书就提议在公共部门建立一个全新的信息管理系统：一个可以输入和检索个人基本信息的共享的电子系统，以及一个围绕生活事件提供公共服务的触摸屏顾客界面。整体政府以现代信息技术为基础，使跨组织界面进行整合成为可能。
（9）整体预算与采购。改变传统预算方式也是整体政府的一个重要组成部分。如单一再生预算（single regeneration budget）是整体预算和政府采购的一个重要案例，其重要经验就是跨越组织功能边界，建立各种活动（如住房、工作培训、社区发展等）的一个单一采购的预算。整体预算能够克服保健和社会医疗机构之间击鼓传花式照顾老人的弊端。
三、整体政府的整体性运作机理
希克斯强调，整体政府的上述内容是一个整体，必须通过整体性运作，才能达到提供整合性公共服务的目的。
1．民众分类：整体性运作的逻辑起点
整体政府是一个开放的和权变的管理系统，是一个比新公共管理更加关注服务对象的组织模型。新公共管理把政府的服务对象一律看成顾客， 而在希克斯看来，仅仅关注顾客是不够的， 要实现整合性服务的目标不能仅仅通过关注顾客的方法来解决，还必须通过政治的途径来协调。为此，希克斯的整体政府把政府服务对象（民众）具体划分为消费者、公民、纳税人三大类，且它们的角色和需求迥异（见表2）Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gery StokerGoverning in the Round-Strategies for Holistic GovernmentLondon:Demos2001pp51-52。
在新公共管理改革时代，政府改革理论以市场竞争机制和分散化管理为显著特征。随着社会管理和公共服务需求日趋复杂化，新公共管理理论的缺陷也日趋明显，出现了碎片化公共服务和碎片化治理的困境。因此，在后新公共管理时代，跨部门协同（Cross-agency Collaboration）成为政府改革理论与实践的内在需求。多种跨部门协同理论应运而生，希克斯的整体政府理论就是这种跨部门协同理论谱系中的代表性研究成果。
佩里?希克斯（Perri 6）作为当代英国著名的行政学家，曾经长期在德莫斯（Demos）思想库工作，目前是英国诺丁汉?特伦特大学社会政策系的一名教授。最近他的许多研究都是基于新涂尔干制度主义理论（ neo-DurkhEimian institutional theory），运用结构与系统的方法研究公共服务的组织间关系和网络管理等跨组织边界的公共管理问题，发表了与整体政府理论相关的多部论著。他的独著主要有：《整体政府》（1997年）、《电子治理：信息时代政府机构的评价类型》（2004年）和《公众情绪》（2007年）；他和舒尔兹、利特、斯多克、佩克等人合著了多部著作：《全观型治理：整体政府的战略》（1999年）、《走向整体治理：新的改革议程》（2002年）、《21世纪的网络管理》（2006年）。希克斯的代表性论文有：《制度有效性：一个新涂尔干主义的理论》、《西方国家整体政府研究的比较视角：一个基本的文献评估与探索》（2004年），等等。在这些论著中，希克斯在对后新公共管理改革中产生碎片化治理及协调与整合问题进行了深入分析的基础上，提出了整体政府理论，形成了一个跨部门协同的系统化理论体系。希克斯对公共服务组织间关系的理论创新进行了开拓性的研究，在国际行政学界产生了广泛的影响，被称为当代公共行政学领域结构功能主义学派的代表性人物。本文结合希克斯的主要著作对他的整体理论进行系统的评析。
一、功能性组织模型的局限与整体政府的提出
从起源和背景看，希克斯的整体政府（holistic government）理论主要是对功能性组织模型进行反思和批判的产物。按照功能进行组织设计及横向整合是一个古老的公共组织管理问题。整体论（Holism）一直是人们解决组织结构管理问题的一个基本方法论。在过去，有过许多通过自上而下的或宏观的方法用来整合组织功能，使庞大的中央政府结构产生协同作用的努力。但是这些努力常常都以失败而告终，这主要是因为它们没有真正地超越组织设计中的功能性原则。在西方许多国家中，政府的基本结构被假定为内阁主导下的政策与行政的协调。但是，众所周知，许多内阁大臣都是他们所在部门利益的代言者，他们都努力地维护着自己的部门利益。久而久之，协调被认为是赢家和输家之间的一场游戏。因此，传统的政府组织设计在本质上是一种功能性模型（functional model）。功能性模型是传统行政理论的遗留物。在功能性组织模型的影响下，整个19世纪政府组织设计的基本原则保持着相当的稳定，政府组织的基本原则简而少，中央政府部门设立的核心原则就是围绕功能而建立。换言之，传统行政管理的遗留物就是政府组织结构的设计以功能性模型为基础，就是围绕特定目的与活动（如监狱管理、警察服务、医疗管理、实施防御基础设施建设等）进行组织设计的。这种功能性组织模型使政府管理面临的诸多问题不能解决，导致了西方国家的公众一方面对社会福利、教育、医疗、社会秩序等公共服务需求不断扩大，另一方面其纳税抵制的倾向也日趋增长，进而引发了财政危机、治理危机和信任危机。
到了20世纪70年代末80年代初，西方各国开始了以再造政府为内容的新公共管理改革运动，以回应公众的需求。这些改革运动通过建立专业机构、引入竞争、签约外包、私有化、顾客导向等措施有效地抑制了政府规模的增长，提高了政府的行政效能，取得了积极的效果。但是由于功能性组织设计原则没有得到根本性的改变，西方各国的新公共管理改革并没有使犯罪、疾病、贫困教育、环境污染等复杂性问题得以减少。如英国政府部门尽管经过多次组织结构改革，但功能性组织设计的原则在核心执行机构中从来没有受到真正的挑战，甚至在苏格兰、威尔士的政府机关，机构间的功能仍然保持着高度的分离。这导致部门主义的牢笼（departmental cages）左右着机关工作人员的工作行为和思考方式。这次改革的主要失败就在于它使政府较少地，而不是更多地解决这些重要的‘邪恶’问题。Perri 6 Holistic GovernmentLondon:Demos1997pp12-13希克斯具体分析了功能性组织模型的八大缺陷：（1）高消耗。政府运作高成本地投入，低回报的服务。政府预算主要花费在部门地窖（departmental silos）里，消耗与功能相联系的管理活动，而不是对结果负责。这导致投资模型在经济循环中的过多运用；（2）错误事情的中央集权化。20世纪的改革使一些项目进行了集权，而另一些项目进行了分权；（3）粗糙地理解政府行为的变化；（4）短期思考；（5）重治疗，轻预防；（6）缺乏协调和问题转嫁的恶化；（7）对错误的事情进行评估；（8）对不适当的公众进行负责。
此外，整体政府理论的产生也是对新公共管理理论难以应对社会管理和公共服务需求日趋复杂化所产生的协同问题的一种直接回应。在过去，人们一直对学科、专业或组织之间的边界重视不够。希克斯指出，如果我们的文化、动机、结构、责任、资源流等都是以人们最关心的问题为导向，而不是关注有效的过程的话，那么政府机构就更可能寻找到这些问题的解决办法。以制药为例，它不会生产健康。保健只是解释了健康和疾病的一部分问题。健康与节食、饮水质量、锻炼、空气质量、住房和工作环境等多种因素密切相关。犯罪活动和就业也与此相类似。因此，要提升和改善健康、社区安全和就业能力，就需要公共组织、私人组织和志愿者组织协同工作、共同处理才能奏效。只有跨越组织边界进行协同运作，才能有效地解决职能交叉性的问题和提供整合性公共服务。
二、整体政府的主要理论创新
正是在对功能性组织模型内在缺陷和协同问题进行正确认知的基础上，希克斯提出了一种替代功能性组织模型的整体政府理论，即在公共部门的主要功能与服务领域之间进行横向协同与整合，以解决跨界性公共问题的思想与行动。
希克斯通过对英国政府机构之间的合作、协调和整合的主要作法和经验进行总结，并根据其中央集权化程度和战略反应性策略进行分类，提出了一个整体政府理论的创新矩阵（见表1）。
上述矩阵内的具体措施构成了实施整体政府创新的基本工具。以这些工具为基础，希克斯总结了整体政府理论的九大基本内容Perri 6 Holistic GovernmentLondon:Demos1997pp38-42：
（1）部门间主义。这主要包括部门间的工作伙伴、部长间团队及类似的跨越组织边界进行协同工作的传统策略。在过去的几十年里，部门间主义在英国的中央和地方层级都得到了较大的发展。如英国中央政府中的毒品政策、污染控制、新技术的运用等领域，地方政府的住房与社会保障服务、住房与环境卫生、住房与交通等内容。但是由于缺乏预算权力和政府内阁的政策支持，部门间主义在英国的影响力还是比较有限的，整体政府就是要激发部门间主义的活力，扩大其影响。
（2）跨功能合作。在20世纪80年代，出现了很多通过机构间伙伴关系的方式来解决治安、儿童保护等需要多机构协同解决问题的作法，积累了多机构协同工作的有效经验。在健康和社会服务领域也出现了运用多专业协同和团队结构合作的经验。整体政府理论就是要对这些有益经验进行吸收，形成一种运用整体论的思维方式跨机构和专业进行协同工作以解决职能交叉性问题和提供整合服务的跨功能合作模式。
（3）以网络为中心的协调机制。这种机制在过去也积累了不少经验。例如，在通过正式和非正式结算方式的结算中所用的管理过程就是这种机制的运用。另一个有名的案例就是伦敦的供宿兼次日早餐信息交换系统（BABIE）。BABIE由伦敦的住房单位（Housing Unit）主办，它从一个到另一个地方给无家可归的人们分配住房，以最大程度地减少住房倾销和提供等社会服务。以网络为中心的协调机制是整体政府整合机构，进行协同运作的核心机制。
（4）中央集权化及增设机构扩展其职责。在地方层次，环境卫生部门和社会服务部门兼并在一起，协同地发生作用。兼并在国家层次也出现，如教育与就业部门的创立。这反映了解决功能性交互问题的强烈预期。如建立一个超级财政部就意味着通过中央集权化以应对政府碎片化及其所引发的邪恶政策问题。整体政府是对过度分权化所产生的问题的一种矫正和对适度集权化的理性回归。
（5）限制机构转嫁成本的能力。这种作法并不少见，如在环境保护中，就有通过污染者付费的原则以防止这些机构活动所产生的成本转嫁给其他机构。这要求展开政策讨论，制定相应的政策，以减少公共服务机构成本转嫁的情况。整体政府是要从根本上遏止成本转嫁问题，以提高政府自身综合解决问题的能力。
（6）协同服务生产方式。协同服务生产方式通常是很有效的，如从法国舶来的休息室（Foyers）就给无家可归的年轻人提供了良好的服务，它承担起了住房供给部门和工作培训部门的服务职能。此外，多学科团队（multi-disciplinary team）也实行了许多年，取得了诸多成功协同服务的经验。协同服务生产方式最重要的一点就是管理人员必须通过多学科的培训，掌握多学科的知识以实现共享性目标。
（7）个案管理者。个案管理者（case manager）是整体政府理论在操作层面上的一个创新。在目前，个案管理者方案虽然没有得到过实施，没有实践方面的案例，但还是可以从社会和医疗服务领域的经验中来建构这一理念。如在伦敦的哈克尼区曾经建立过跨服务功能的浮动行政人员。个案管理者的权力不仅来自单个部门，而且可以跨部门和领域来应对它们所面临的交互性任务和问题。
（8）信息管理与跨组织边界整合。到了20世纪90年代，政府碎片化治理进一步加深，对金钱和信息等资源进行整合成为迫切需要。如1996年英国《政府指导》的绿皮书就提议在公共部门建立一个全新的信息管理系统：一个可以输入和检索个人基本信息的共享的电子系统，以及一个围绕生活事件提供公共服务的触摸屏顾客界面。整体政府以现代信息技术为基础，使跨组织界面进行整合成为可能。
（9）整体预算与采购。改变传统预算方式也是整体政府的一个重要组成部分。如单一再生预算（single regeneration budget）是整体预算和政府采购的一个重要案例，其重要经验就是跨越组织功能边界，建立各种活动（如住房、工作培训、社区发展等）的一个单一采购的预算。整体预算能够克服保健和社会医疗机构之间击鼓传花式照顾老人的弊端。
三、整体政府的整体性运作机理
希克斯强调，整体政府的上述内容是一个整体，必须通过整体性运作，才能达到提供整合性公共服务的目的。
1．民众分类：整体性运作的逻辑起点
整体政府是一个开放的和权变的管理系统，是一个比新公共管理更加关注服务对象的组织模型。新公共管理把政府的服务对象一律看成顾客， 而在希克斯看来，仅仅关注顾客是不够的， 要实现整合性服务的目标不能仅仅通过关注顾客的方法来解决，还必须通过政治的途径来协调。为此，希克斯的整体政府把政府服务对象（民众）具体划分为消费者、公民、纳税人三大类，且它们的角色和需求迥异（见表2）Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer and Gery StokerGoverning in the Round-Strategies for Holistic GovernmentLondon:Demos2001pp51-52。
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