摘要：在市场体制中，有两种分配关系需要公权干预，其一，形式上地位平等而实质上地位不平等的主体之间的分配关系；其二， 法律 地位不平等的主体之间的分配关系。公权对这两种分配关系的干预需要有法律的保障和规范，以实现干预的应有功能。这种法律在性质上属于强制性分配法，它构成了 经济 法体系中与市场主体规制法、市场秩序规制法、宏观调控法相并列的一个子系统。
在经济全球化的今天，各国的经济学家、 政治 学家、法学家以及平民不仅关注财富在本国的分配，也关注财富在国与国之间的分配，财富分配已经成为并将继续成为一个世界性的话题。因此，我们在回顾20世纪 中国 经济法 研究 历程和展望21世纪中国经济法 发展 前景的时候，我国经济法学界应当关注分配关系的经济法调整，研究法律在干预分配关系过程中的作用，同时也为国家解决城乡分配 问题 和区域分配问题提供 理论 依据和现实的解决途径。
一、市场体制中的分配关系及其法律调整
分配是一种利益或者财富在不同主体之间的转移，这种转移可以因合意也可以因强制而产生，它可能是有偿的，也可能是无偿的。基于此，我们可以把分配划分为平等主体之间的分配和不平等主体之间的分配。在存在国家的 社会 中，都会存在这两种分配。平等主体之间的分配是权利交易的结果，它的产生完全出于自愿，如因劳动力的提供而产生工资，因房屋的出租而产生的租金等；在一个分工和交易盛行的社会中，这种分配在社会中占了主导地位，我们收入中的绝大部分都来源于这种分配。不平等主体之间的分配是公权机关凭借其强制力进行的财产和利益的转移行为，这种分配由公权主体的强制性行为而产生，不存在协商和合意，只存在财产和利益的强制性转移；它的目的有三：一是为最大的非生产性组织即国家提供经济基础；二是修正平等主体之间分配之不足；三是为市场体制提供必要的保障机制。这种分配关系在近百年来有着强劲的发展势头，具体表现在由公权机关支配的资源在国内生产总值的比重不断增加。在自由资本主义时期，政府被称为“廉价政府”，在这种体制下，政府通过强制性分配所消耗的资源很少，这一方面是因为政府的规模很小，另一方面则是因为通过这种强制性分配而获得的资源主要用于政府的维持，除此以外，很少再有其它的用途。到20世纪，由于社会情势的变迁，尤其是市场失灵的凸显，需要政府做的事增多，政府的职能也大为扩展，政府因此也不再是廉价的了，在这种情况下，一方面是政府运用税收进行强制性分配的强度和广度不断增加，另一方面，政府还通过税收等手段获取的财富基于一定的标准直接转移给国民，较多的国家因此成为“福利国家”。
自从这两种分配关系产生起，就在功能、价值追求等方面存在着质的差异，因此也就存在法律调整上的差异。平等主体间的分配基于权利交易而产生，在以劳动力为标的的交易领域，按贡献获得报酬是分配的最主要原则；在以物为标的交易领域，按价值获取利益是分配最主要的原则；而不平等主体间的分配基于强制力而产生，且一方为公权主体，另一方为私权主体，所以不仅可能产生因公权滥用而导致的私权衰弱的现象，也可能产生公权通过税收等途径汲取资源过程中的不公正与低效率现象，还可能产生通过分配获得的资源的低效率配置或不公平使用现象。不平等主体间的分配所面临的问题要比平等主体间的分配多得多，它涉及的关系也要比平等主体间的分配复杂得多。以分配成本和因分配而产生的消极 影响 为例，平等主体间的分配一般不存在分配成本，如果存在，其量也很小；而不平等主体间的分配则时时面临着分配成本过高的困境。平等主体间的分配因交易而产生，本身就是正义的、合理的，所以只要遵循按贡献或价值进行分配的原则就不会产生消极影响；而不平等主体间的分配则是一种财产或利益的强制性转移，这种转移有很大的可能影响国民的行为动力，从而影响产出。这种差异导致了其各自被两种不同质的法律所规制和调整。一般而言，平等主体之间的分配关系由私法调整，不平等主体间的分配关系则由经济法调整，尽管它们都调整分配关系，但其功能是有差异的。因平等主体间的分配由交易而生，所以私法保障平等主体间的分配关系主体的自愿和平等进而实现按贡献和价值进行分配的原则，而经济法对分配关系调整的功能则表现在两个方面，因为不平等主体之间的分配涉及到资金和财富的归集及转移两方面，在资金和财富的归集方面，经济法保障归集的公正性和高效率，并尽可能地降低其负面效应；在资金和财富的转移方面，经济法保障转移的公正性、公益性和高效率。但法律上地位平等的主体之间的分配常常需要公权的干预，政府干预之手因此也会触及平等主体间的分配，以实现特定目的。政府因此可以用两种政策手段来尝试进行强制性分配，一种是运用政府的强制权力来征税和分派转移支付，以弱化甚至消除竞争博弈的后果；另一种是通过直接干预立足于私人产权的竞争基础，通过影响财务资本、物质资本和人力资本的积累，通过干预缔约自由，改变市场的运行。[1]这两种干预一种是对交易过程的干预，另一种是对交易结果及其积聚力量的干预，经济法是这两种干预所采用的法律形式，我们可以称其为强制性分配法。但需要说明的是，几乎所有的经济法都会在不同程度上产生再分配收入和财富的效果，所以问题的关键在于这些法律的主要功能是什么。我们可以把经济法分为四类，即以分配为目的的法律、以分配为手段的法律、既以分配为手段又以分配为目的的法律、以其它功能为主但涉及分配的法律等。[2]我们所研究的强制性分配法主要指的是前三类。
二、经济法对平等主体间的分配关系的干预
（一）民法对平等主体间的分配关系调整之不足
既然平等主体间的分配由交易而产生，所以对其的调整首先由民法为之自不待言，民法的调整主要通过确认各交易主体之间的形式公平和保障交易主体的自愿而实现的，但民法对平等主体间的分配关系的调整有可能对微观层面上的分配不公正和在宏观层面上的分配不合理无能为力。具体言之，平等主体间的分配公正性的实现主要有赖于交易双方的讨价还价行为。但在现实中，在不同的情势之下，交易双方的讨价还价能力是有差异的，这种差异的原因是多方面的。如交易弱势者因交易的信息不足而不能讨价还价；因力量相对薄弱而不敢讨价还价；因安于现状而不想讨价还价。对弱者而言，讨价还价的能力和欲望越强，则分配公正性实现的可能性就越大。但既为弱者，其与强者之间在实质上不可能处于同一地位之上，其自身正当权利的实现也就会有障碍，作为劳动者的弱者就有可能不会按贡献而取得报酬；如奴役或者剥削性劳动就属于这种情况。这种因实质上的地位差异而导致的分配不公平是讲求形式公平的民法所无力克服的。这使经济法的直接干预成为可能。如果不存在交易者之间的讨价还价能力的差异，各方都有能力和欲望维护自己的权利，则民法足以保障分配的公平，经济法因此没有干预的必要。事实上这种情况很难存在，经济法的存在正是缘于交易中的某一方行使自身权利存在障碍。这种障碍越大，不公平分配的可能性就大，经济法存在的必要性也就越大。此外，平等主体间的分配因通过协商而产生利益分配结果，这种分配在利益导向上常常是内向的，分配主体一般都尽量实现其自身利益，而对公共利益则少有关注。这在经济正常发展之时并不会产生大的影响，但在经济过热之时，有可能导致分配的过度，从而诱发或激化通货膨胀；或在经济萧条之时，可能产生分配不足，从而诱发需求不足，进一步强化的经济的萧条。这种因分配而产生的宏观上问题是民法所不能解决的，这就决定了经济法对平等主体间的分配关系也存在干预的空间。[3]
（二）经济法对部分平等主体间的分配关系进行干预的路径及功能
如前所述，并不是所有的平等主体间的分配关系都需要得到经济法的干预。经济法仅对需要干预的平等主体间的分配关系进行干预，这种干预主要是通过对价格和工资的控制来实现，对平等主体间的分配领域中的出现的不公平现象还可通过直接保障弱者行使权利的方式来克服。具体表现在以下三个方面：
1.通过最低工资控制等方式保障公平。我国《劳动法》第48条规定，国家实行最低工资保障制度。用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。最低工资制度的设置使作为弱者的劳动者在讨价还价能力很弱的情形之下，也能获得不低于最低工资的报酬。这种制度通过给用工单位设置义务的方式保障了劳动者获取合理报酬的权利。这种制度体现了法律的强制性，用工单位不得违反，劳资双方也不得通过协商以降低标准。它与消费者权益保护法一样是一种最典型的保护弱者的制度。它虽然不能彻底实现按贡献获取报酬的原则，但它毕竟使弱者的权利得到了一定程度的保障，并且这种保障是最为直接的。此外，还有其它确保分配公平的干预方式。如该《劳动法》第50条规定，工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。这个设定用人单位工资支付形式和支付时间的义务的强制性规定保障了劳动者的权益。
2.经济法除了直接进行量的控制以外，还可以通过工会参与或建立集体合同制度等改善弱者行使权利的环境或直接保障弱者的权利等方式，使作为弱者的劳动者能够与用工单位充分地就报酬之事进行讨价还价，使工资的决定不成为用人单位的单方面的行为，从而实现平等主体间的分配的公平。需要说明的是，此处所说的平等是指交易各方在法律地位上处于平等，这是一种形式上的平等，并非指实质上的平等。经济法正是运用这些干预方式实现一定限度内的实质公平。
3.通过对平等主体间的分配的控制以抑制通货膨胀或通货紧缩。造成通货膨胀或通货紧缩的原因是多方面的，其中工资和价格不能不是一个重要的原因。为了抑制通货膨胀或通货紧缩，许多国家还通过对平等主体间的分配的干预来实现物价的稳定以抑制通货膨胀或通货紧缩。如我国在20世纪80年代末曾经开征过奖金税，对过度的平等主体间的分配行为进行控制，以抑制通货膨胀。 目前 我国的《价格法》第四章也有较多的有关价格控制的具体规定，比如政府在重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨时，可以采取限定差价或利润率、规定限价、实行提价申报等干预措施，必要时还可以采取部分或全面冻结价格的紧急措施。发达国家也不乏类似的规定，美国政府在1971年曾决定冻结所有的物价、工资和利润3个月，后又于1972-1973年实行了控制措施。[4]这些措施都是为了限制货币报酬的增长率，以免物价因购买力过强而过度上涨。对于通货紧缩，主要是通过降低利率、鼓励消费以及促进就业加以控制的。
（三）经济法干预平等主体间的分配关系的限度
对平等主体间的分配关系的干预应该有其限度。超过了限度，市场经济就会受到损害，毕竟市场经济是一种决策分散化的体制。如果政府过多地直接替市场主体作决策或限制市场的决策范围，则市场对效率的贡献将有可能丧失或减弱。比如就最低工资的控制而言，因为最低工资在量上很难有一个合理的标准，所以要确定到各利益主体都满意并不是件容易的事。另外，政府干预时应该充分考虑被干预主体对干预的回应，因为这种回应有可能使干预趋于无效或产生相反的效果。以西方的最低工资法为例，实践证明，西方国家的最低工资法在制定后反而产生了有害于穷人的后果。米尔顿。弗里德曼曾经对该制度作过如下评述：最低工资法也许是我们所能找到的其影响和善意支持该法规的人们的意图恰好相反的最明显事例。如果最低工资法有任何影响的话，那么，它们的影响显然是增加贫穷。国家能够通过立法制订一个最低工资率，但它很难要求雇主按照最低工资雇用所有以前在最低工资率以下被雇用的人。这样做显然不符合雇主利益。因此，最低工资的影响是使失业人数多于没有最低工资时的情况。就低工资率确实是贫穷的象征而言，那些因之而失业的人们恰恰是那些最经受不起放弃他们一直在拿收入的人。[5]所以一些国家在经济发展良好时期并不制定这种制度。当然，这种制度在我国是否趋于无效目前还缺乏实证资料，但我国的国情与西方国家有着重大差别，我国有着数量巨大的 农村 潜在劳动力想进入城市打工，这使在简单劳动和体力劳动方面存在着激烈的岗位竞争，这种激烈的竞争有可能使最低工资的设置成为必要。当然政府应该采取多种干预方式，除了最低工资制度以外（这种制度有可能趋于无效，所以应该谨慎使用），还应发布行业工资指导标准，通过直接提供工资信息的方式，强化处于信息劣势的劳动者的对工资的谈判能力，从而使劳动者获得其应该获得的利益。
为了抑制通货膨胀而对工资的限制也应该有限度。在总体上，工资的年增长率应限制在全国平均生产力的增长之下，但也不能过低，以免劳动者的工作积极性受到损害。事实上，抑制通货膨胀的政策工具很多，控制工资增长率只是其中的一种，政府制定者应该多考虑运用其它政策消极影响小的政策工具。反之，在经济萧条之时，为扩大需求而强制性地提高分配标准也应该有其限度。
三、经济法在调整强制性分配关系中的作用
（一）强制性分配的必要性
1.维护国家的生存和发展。国家作为一个凌驾于社会的组织，担负着管理公共事务的职能，而国家自身又不是一个生产性的组织，所以其存在有赖于各种生产性组织的经济支持，只有通过他们的支持，才能获得维持自身需要的物质基础。这种基础只有通过由公权对私权的进行强制性征收才能形成。随着 时代 的发展，强制分配的观念发生了变化，主要表现为，强制分配的功能不仅仅在于维持国家的生存，同时还在于通过强制分配这种方式实现分配公平，最终促进社会的发展。我们甚至看到，许多国家的竞选者都把许诺实现公平分配作为争取选票的筹码。
2.解决市场体制所导致的结果不公平及贫困问题。市场主要追求效率及形式公平，它对实质公平并不予以关注。市场运行结果在实质上的不公平有两个层次，第一层次指平等主体间的分配的不公平，这种不公平的原因主要在于各交易主体在讨价还价能力和欲望上的差异，它是一种交易内的不公平，是对特定交易主体的交易结果作出的评价；第二层次指平等主体间的分配结果的不公平，这种不公平的原因就要复杂得多，它可能缘于财产、技术等要素的原始分布的不公平，也可能缘于各主体的努力程度差异等。这种不公平是对所有的社会主体的收入和财富的分布作出的评价。在市场体制中，实质不公平是相当严重的。根据美国国会联合经济委员会统计，1983年美国1%的最富持有全部公司60%的股票，9%的富裕家庭持有29.3%的公司股票，90%的普通家庭仅持有10.7%的公司股票。[6]当前我国在收入和财富拥有的差距方面也存在较严重的问题。主要表现在收入差距已达到相当大的程度、正在形成愈来愈明显的贫富阶层、收入差距呈现出明显的群体化特征。如1999年我国城镇居民人均可支配收入达到了5854元，而农民人均纯收入只有2210元，相差1.6倍。如果再扣除用于生产的费用，农民实际可用于生活消费的收入还不足2210元，若再把城镇居民享受的一些福利也考虑进来，那么差距就更大。据粗略测算，若按可支配收入 计算 ，城乡差距为3：1，若只考虑货币收入，差距扩大为4：1，若考虑城市居民的各种福利性补贴，差距将进一步拉大到5-6：1.占人口总量30％的城镇居民拥有80％的储蓄存款，占有50％以上的商品消费额。[7]在市场体制下，收入和财富的不公平分配会影响市场机制的运行，并且其严重程度会随着不公平程度的加剧而加剧。瑞典经济学家缪尔达尔则在 分析 亚洲贫困国家时认为，不平等及其加剧的趋势成为对发展的限制与障碍的复合体，因此，迫切需要扭转这一趋势，创造更大的平等，作为加速发展的一个条件。[8]当然，市场的重效率轻公平的特性不是我们对其进行谴责的理由，因为要让市场去关注其运行结果的公平性会影响到其自身的良性运行，所以对市场运行结果的关注应该由非市场的机构即国家来担当。这是国家对市场及其主体进行强制性分配的又一原因。这里还需要说明一点，在前资本主义的非市场社会中，虽然存在收入分配和财富分布的不均，还存在比市场体制社会更为严重的贫困现象，但由于当时的社会主体及文明程度能容忍这种现象，并且这种现象给社会带来的消极影响并不大，所以无须公权进行强制性分配以平衡收入和财富，而只需公权保障有产者和高收入者即可，但我们不能由此推导出在市场经济条件下公权也应当容忍不公平和贫困现象的存在。
3.提升市场效率的需要。生产与分配存在一种互动关系，生产影响分配，分配影响生产。它们是一种对立统一的辩证关系，对增长的分享有助于进一步地促进增长，而经济的增长又为社会的分配提供更多的资源。如果我们考察一下发达市场经济国家和发展中的市场经济国家，差不多都很重视处理经济增长和经济分享的关系。比如，法国为了缩小农业和其他产业的差距，在其制定的《农业指导法》中，就明确规定要保证农业与其他产业的平等，消除农民与从事其他行业人员在收入上的差距，使农业公平地分享经济发展所带来的利益。东亚国家的发展也证明了这是一个正确的经验，东亚奇迹的创造就与东亚各国和地区的政府实行分享增长原则有关。东亚政府为了使其政策得到广泛支持，制订了分享增长的原则，允诺在经济增长后，社会各阶层均将受益，并用明确的机制来表达实现目标的意愿。如印度尼西亚政府通过大米和肥料价格政策提高农民收入；马来西亚实行了明确的福利公享计划以改善马来人的经济状况，缩小其与华人的差距；香港和新加坡实施了大规模的公共住房计划等。[9]在市场体制中，只有共享繁荣，才能创造繁荣，否则各市场主体不可能都有强大的良好行为的动力，社会的总防御成本也会大幅度增加。但对繁荣的共享是市场自身所不能保证的，这就需要公权的介入。我国过去所作的缩小工农业“剪刀差”以及现在正在进行的缩小东西部差别、城乡差别等措施也是在全社会范围内分享经济增长的一种尝试和努力。现在的问题是，我们必须把这种分享纳入经济法的调整体制。
（二）强制性分配的路径选择及功能
在强制性分配的 历史 发展进程中，产生了较多的分配方式，各种方式又有其各自的功能。正是这些方式才使强制性分配的功能得以实现。
1.税收。税是一种强制性的征收，它不仅能维持国家的存在，同时也是转移支付能够实现的前提。如果一个国家不能获得必要的税收收入甚至出现了“税收危机”，那么，国家的存在和发展也将伴随着发生危机。除此之外，税收还能实现一定程度的实质公平。比如，对工资薪金征收5%-45%的超额累进的个人所得税，对储蓄存款利息征收20%的个人所得税，对遗产征收一定比例的遗产税，都能在一定程度上减少收入的差距。目前税的调节收入的功能是公认的。就我国而言，收入差距十分悬殊，但是目前在运用税收这个杠杆调节收入方面仍然显得软弱无力，因此，今后一个时期经济法面临的一个重要任务就是进一步完善税收的分配功能，缩小收入差距，在一定范围内实现实质上的分配公平。
2.财政转移性支出。转移性支出是政府运用财政收入基于特定目的对特定主体进行的财产和利益的转移。转移性支出的最主要作用在于减少贫困、减少收入分配和财富分布的差距。根据美国的一项研究资料，由于美国通过社会社会保障、福利、食物券和医疗保健等货币及非货币转移措施，使美国最底层20%家庭在总收入中所占份额就从1950年的2.5%上升到1985年的6.0%.[10]目前我国正在实施的西部大开发战略，有助于缩小区域差距，这在一定程度上也要依赖于转移性支出。由此，如何规范转移性支出就不能不是分配法所要研究的问题。
3.强制性社会保险。强制性社会保险主要包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险等多种形式。工伤保险和失业保险作为一种强制性社会保险，其功能在于最大范围地分摊风险，因此是一种典型的由公权参与的强制性分配制度；医疗保险和养老保险在本质上是一种强制性的“储蓄计划”，其目的在于保障生存的安全，这是一种在时空上进行收入强制性分配的制度。
4.其他分配方式。以政府的公共工程计划为例，它的主要目的在于减少因失业而产生的贫困现象。如美国在20世纪30年代大萧条时期，作为政府机构的工程促进管理局向社会提供了很多的工程项目，为全美国提供了多于总就业额外负担1/5的就业机会；智利在70年代中期和80年代初代的萧条时期实施了大模式的由政府资助的公共工种计划，最多吸收了全部劳动力的1/10以上。[11]就我国而言，我们应当有计划、有步骤、有重点地实施公共工程计划，一方面满足社会对公共产品的需求，另一方面通过公共工程计划的实施，吸收农村大量的富裕劳动力，增加社会的就业总量。
（三） 经济法在强制性分配功能实现过程中需要协调和克服的问题
公权介入收入和财富的强制性分配有其存在依据，但这并不表明这种强制性分配在实践中必然是正义的，由于强制性分配是一种由公权作出的行为，而公权并不必然是公益型的，它既有可能为善，也有可能作恶，既有可能提升效率，也可能降低效率，所以法律对强制性分配进行规制就相当必要。在公权的强制性分配中，需要法律加以协调、抑制和克服的问题主要有：
1.强制性分配的高成本问题。财富在归集和转移过程中会出现流失，这种流失包括财富的收集成本和转移成本，这种成本包括各种人力资源支出、财产耗费等。对此，经济学家奥肯曾经提出过“漏桶原理”。[12]这种流失有可能是强制性分配制度的必要代价，也有可能是人为造成的，法律的功能正是在于把强制性分配过程中的资源流失降低到最低限度。否则，就会导致强制性分配制度的失败或低效率。据美国学者的研究，有大量的证据表明政府的转移支付计划已经失败。美国的人口普查于1984年宣布全国有3530万人正生活在贫困中，占到了总人口的15.2%.这个统计数字令人震惊，因为政府已经在社会福利计划上投入了巨额资金。虽然很难准确地计算出用于社会福利的资金总量，但是据估计，1982年，该项支出已超过了4030亿美元。也就是说，每个由政府认定的贫困者都可以得到11730美元，或者一个由4个人组成的贫困家庭可以得到46920美元，但贫困人口的比例并没有下降多少。[13]当然问题并没有那么严重，但这也确实说明了这种资源流失对强制性分配的负面影响。法律的作用在于降低强制性分配的成本，减少漏桶的漏出量。这当然需要各种制度体系的支持。在此，我们不无忧虑地指出，强制性分配中的“漏桶效应”在我国尤显突出。以我国的扶贫为例，我国从保障人权、生存权和发展权的高度看待扶贫工作。尽管我国扶贫事业取得了相当的成效，但是我国的扶贫投资漏出率也很高，这主要表现在，由于对扶贫项目管理不善，不少扶贫资金被挪用、贪污、侵占，致使这部分转移支出未能形成预期的现实的生产力，甚至还出现了越扶越贫的现象，这些问题的解决从根本上来讲还是要靠健全的社会分配法治，既要在制度上加强财富的归集和分配主体的组织建设，又要设定各种程序对其加强制约和监督。
2.财富的支出方式问题。政府的公共支出过程是强制性分配实现的过程，不同的支出方式会影响到强制性分配功能的实现。因为资源是有限的，所以对政府归集的资源应该运用到其最能发挥效用之处。但在实践中这并非易事。据一份对35个国家 教育 支出状况的调查发现，在考虑了收入因素后，教育支出与教育成就的联系并不明显。在医疗方面，美国的人均医疗支出最高，但对191个国家医疗体系总业绩的测算中，它仅名列第37名。法国的人均医疗支出不到美国的60%，但它却位列首位。[14]这与政府的支出方式有密切关联，政府的支出不应该平均施力，不应锦上添花，而应该雪中送炭，对市场失灵严重的领域优先进行干预，有重点地帮助需要帮助的人，以提升社会整体的福利。以政府在教育领域的支出为例。初等教育与中等教育的外部性极强，往往不可能由市场自行提供，而高等教育则在较大程度上一种私人产品，由市场提供是可行的。所以政府应该把有效的资源投入到初等教育和中等教育领域中。根据世界银行的研究，60年代开始， 实绩优良的亚洲经济实体（简称HPAEs）国家的政府强调发展低年级教育，首先是普及初等教育，然后是普及中等教育。这些教育政策使大部分人都能有一定的受教育的机会，从而有助于改变初始的不公平状况，既在一定程度上提供了一种实质公平，又在一定程度上促进收入的公平分配。[15]所以提高在教育领域中公共支出的效率就必须考虑公共支出的结构与方式的问题。因此，仅有教育方面公共支出的总量确保是不够的，还应关注支出的质量，其衡量尺度包括穷人获得的教育机会、社会的总体入学率、女童接受教育的比例、初等和中等教育在教育公共支出中所占的比例等。总之，关于转移性支出问题，要重点考虑如何使低收入的接受者具备最基本的参与市场竞争的能力。法律在这方面的设计应该优先考虑这个问题。
在经济全球化的今天，各国的经济学家、 政治 学家、法学家以及平民不仅关注财富在本国的分配，也关注财富在国与国之间的分配，财富分配已经成为并将继续成为一个世界性的话题。因此，我们在回顾20世纪 中国 经济法 研究 历程和展望21世纪中国经济法 发展 前景的时候，我国经济法学界应当关注分配关系的经济法调整，研究法律在干预分配关系过程中的作用，同时也为国家解决城乡分配 问题 和区域分配问题提供 理论 依据和现实的解决途径。
一、市场体制中的分配关系及其法律调整
分配是一种利益或者财富在不同主体之间的转移，这种转移可以因合意也可以因强制而产生，它可能是有偿的，也可能是无偿的。基于此，我们可以把分配划分为平等主体之间的分配和不平等主体之间的分配。在存在国家的 社会 中，都会存在这两种分配。平等主体之间的分配是权利交易的结果，它的产生完全出于自愿，如因劳动力的提供而产生工资，因房屋的出租而产生的租金等；在一个分工和交易盛行的社会中，这种分配在社会中占了主导地位，我们收入中的绝大部分都来源于这种分配。不平等主体之间的分配是公权机关凭借其强制力进行的财产和利益的转移行为，这种分配由公权主体的强制性行为而产生，不存在协商和合意，只存在财产和利益的强制性转移；它的目的有三：一是为最大的非生产性组织即国家提供经济基础；二是修正平等主体之间分配之不足；三是为市场体制提供必要的保障机制。这种分配关系在近百年来有着强劲的发展势头，具体表现在由公权机关支配的资源在国内生产总值的比重不断增加。在自由资本主义时期，政府被称为“廉价政府”，在这种体制下，政府通过强制性分配所消耗的资源很少，这一方面是因为政府的规模很小，另一方面则是因为通过这种强制性分配而获得的资源主要用于政府的维持，除此以外，很少再有其它的用途。到20世纪，由于社会情势的变迁，尤其是市场失灵的凸显，需要政府做的事增多，政府的职能也大为扩展，政府因此也不再是廉价的了，在这种情况下，一方面是政府运用税收进行强制性分配的强度和广度不断增加，另一方面，政府还通过税收等手段获取的财富基于一定的标准直接转移给国民，较多的国家因此成为“福利国家”。
自从这两种分配关系产生起，就在功能、价值追求等方面存在着质的差异，因此也就存在法律调整上的差异。平等主体间的分配基于权利交易而产生，在以劳动力为标的的交易领域，按贡献获得报酬是分配的最主要原则；在以物为标的交易领域，按价值获取利益是分配最主要的原则；而不平等主体间的分配基于强制力而产生，且一方为公权主体，另一方为私权主体，所以不仅可能产生因公权滥用而导致的私权衰弱的现象，也可能产生公权通过税收等途径汲取资源过程中的不公正与低效率现象，还可能产生通过分配获得的资源的低效率配置或不公平使用现象。不平等主体间的分配所面临的问题要比平等主体间的分配多得多，它涉及的关系也要比平等主体间的分配复杂得多。以分配成本和因分配而产生的消极 影响 为例，平等主体间的分配一般不存在分配成本，如果存在，其量也很小；而不平等主体间的分配则时时面临着分配成本过高的困境。平等主体间的分配因交易而产生，本身就是正义的、合理的，所以只要遵循按贡献或价值进行分配的原则就不会产生消极影响；而不平等主体间的分配则是一种财产或利益的强制性转移，这种转移有很大的可能影响国民的行为动力，从而影响产出。这种差异导致了其各自被两种不同质的法律所规制和调整。一般而言，平等主体之间的分配关系由私法调整，不平等主体间的分配关系则由经济法调整，尽管它们都调整分配关系，但其功能是有差异的。因平等主体间的分配由交易而生，所以私法保障平等主体间的分配关系主体的自愿和平等进而实现按贡献和价值进行分配的原则，而经济法对分配关系调整的功能则表现在两个方面，因为不平等主体之间的分配涉及到资金和财富的归集及转移两方面，在资金和财富的归集方面，经济法保障归集的公正性和高效率，并尽可能地降低其负面效应；在资金和财富的转移方面，经济法保障转移的公正性、公益性和高效率。但法律上地位平等的主体之间的分配常常需要公权的干预，政府干预之手因此也会触及平等主体间的分配，以实现特定目的。政府因此可以用两种政策手段来尝试进行强制性分配，一种是运用政府的强制权力来征税和分派转移支付，以弱化甚至消除竞争博弈的后果；另一种是通过直接干预立足于私人产权的竞争基础，通过影响财务资本、物质资本和人力资本的积累，通过干预缔约自由，改变市场的运行。[1]这两种干预一种是对交易过程的干预，另一种是对交易结果及其积聚力量的干预，经济法是这两种干预所采用的法律形式，我们可以称其为强制性分配法。但需要说明的是，几乎所有的经济法都会在不同程度上产生再分配收入和财富的效果，所以问题的关键在于这些法律的主要功能是什么。我们可以把经济法分为四类，即以分配为目的的法律、以分配为手段的法律、既以分配为手段又以分配为目的的法律、以其它功能为主但涉及分配的法律等。[2]我们所研究的强制性分配法主要指的是前三类。
二、经济法对平等主体间的分配关系的干预
（一）民法对平等主体间的分配关系调整之不足
既然平等主体间的分配由交易而产生，所以对其的调整首先由民法为之自不待言，民法的调整主要通过确认各交易主体之间的形式公平和保障交易主体的自愿而实现的，但民法对平等主体间的分配关系的调整有可能对微观层面上的分配不公正和在宏观层面上的分配不合理无能为力。具体言之，平等主体间的分配公正性的实现主要有赖于交易双方的讨价还价行为。但在现实中，在不同的情势之下，交易双方的讨价还价能力是有差异的，这种差异的原因是多方面的。如交易弱势者因交易的信息不足而不能讨价还价；因力量相对薄弱而不敢讨价还价；因安于现状而不想讨价还价。对弱者而言，讨价还价的能力和欲望越强，则分配公正性实现的可能性就越大。但既为弱者，其与强者之间在实质上不可能处于同一地位之上，其自身正当权利的实现也就会有障碍，作为劳动者的弱者就有可能不会按贡献而取得报酬；如奴役或者剥削性劳动就属于这种情况。这种因实质上的地位差异而导致的分配不公平是讲求形式公平的民法所无力克服的。这使经济法的直接干预成为可能。如果不存在交易者之间的讨价还价能力的差异，各方都有能力和欲望维护自己的权利，则民法足以保障分配的公平，经济法因此没有干预的必要。事实上这种情况很难存在，经济法的存在正是缘于交易中的某一方行使自身权利存在障碍。这种障碍越大，不公平分配的可能性就大，经济法存在的必要性也就越大。此外，平等主体间的分配因通过协商而产生利益分配结果，这种分配在利益导向上常常是内向的，分配主体一般都尽量实现其自身利益，而对公共利益则少有关注。这在经济正常发展之时并不会产生大的影响，但在经济过热之时，有可能导致分配的过度，从而诱发或激化通货膨胀；或在经济萧条之时，可能产生分配不足，从而诱发需求不足，进一步强化的经济的萧条。这种因分配而产生的宏观上问题是民法所不能解决的，这就决定了经济法对平等主体间的分配关系也存在干预的空间。[3]
（二）经济法对部分平等主体间的分配关系进行干预的路径及功能
如前所述，并不是所有的平等主体间的分配关系都需要得到经济法的干预。经济法仅对需要干预的平等主体间的分配关系进行干预，这种干预主要是通过对价格和工资的控制来实现，对平等主体间的分配领域中的出现的不公平现象还可通过直接保障弱者行使权利的方式来克服。具体表现在以下三个方面：
1.通过最低工资控制等方式保障公平。我国《劳动法》第48条规定，国家实行最低工资保障制度。用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。最低工资制度的设置使作为弱者的劳动者在讨价还价能力很弱的情形之下，也能获得不低于最低工资的报酬。这种制度通过给用工单位设置义务的方式保障了劳动者获取合理报酬的权利。这种制度体现了法律的强制性，用工单位不得违反，劳资双方也不得通过协商以降低标准。它与消费者权益保护法一样是一种最典型的保护弱者的制度。它虽然不能彻底实现按贡献获取报酬的原则，但它毕竟使弱者的权利得到了一定程度的保障，并且这种保障是最为直接的。此外，还有其它确保分配公平的干预方式。如该《劳动法》第50条规定，工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。这个设定用人单位工资支付形式和支付时间的义务的强制性规定保障了劳动者的权益。
2.经济法除了直接进行量的控制以外，还可以通过工会参与或建立集体合同制度等改善弱者行使权利的环境或直接保障弱者的权利等方式，使作为弱者的劳动者能够与用工单位充分地就报酬之事进行讨价还价，使工资的决定不成为用人单位的单方面的行为，从而实现平等主体间的分配的公平。需要说明的是，此处所说的平等是指交易各方在法律地位上处于平等，这是一种形式上的平等，并非指实质上的平等。经济法正是运用这些干预方式实现一定限度内的实质公平。
3.通过对平等主体间的分配的控制以抑制通货膨胀或通货紧缩。造成通货膨胀或通货紧缩的原因是多方面的，其中工资和价格不能不是一个重要的原因。为了抑制通货膨胀或通货紧缩，许多国家还通过对平等主体间的分配的干预来实现物价的稳定以抑制通货膨胀或通货紧缩。如我国在20世纪80年代末曾经开征过奖金税，对过度的平等主体间的分配行为进行控制，以抑制通货膨胀。 目前 我国的《价格法》第四章也有较多的有关价格控制的具体规定，比如政府在重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨时，可以采取限定差价或利润率、规定限价、实行提价申报等干预措施，必要时还可以采取部分或全面冻结价格的紧急措施。发达国家也不乏类似的规定，美国政府在1971年曾决定冻结所有的物价、工资和利润3个月，后又于1972-1973年实行了控制措施。[4]这些措施都是为了限制货币报酬的增长率，以免物价因购买力过强而过度上涨。对于通货紧缩，主要是通过降低利率、鼓励消费以及促进就业加以控制的。
（三）经济法干预平等主体间的分配关系的限度
对平等主体间的分配关系的干预应该有其限度。超过了限度，市场经济就会受到损害，毕竟市场经济是一种决策分散化的体制。如果政府过多地直接替市场主体作决策或限制市场的决策范围，则市场对效率的贡献将有可能丧失或减弱。比如就最低工资的控制而言，因为最低工资在量上很难有一个合理的标准，所以要确定到各利益主体都满意并不是件容易的事。另外，政府干预时应该充分考虑被干预主体对干预的回应，因为这种回应有可能使干预趋于无效或产生相反的效果。以西方的最低工资法为例，实践证明，西方国家的最低工资法在制定后反而产生了有害于穷人的后果。米尔顿。弗里德曼曾经对该制度作过如下评述：最低工资法也许是我们所能找到的其影响和善意支持该法规的人们的意图恰好相反的最明显事例。如果最低工资法有任何影响的话，那么，它们的影响显然是增加贫穷。国家能够通过立法制订一个最低工资率，但它很难要求雇主按照最低工资雇用所有以前在最低工资率以下被雇用的人。这样做显然不符合雇主利益。因此，最低工资的影响是使失业人数多于没有最低工资时的情况。就低工资率确实是贫穷的象征而言，那些因之而失业的人们恰恰是那些最经受不起放弃他们一直在拿收入的人。[5]所以一些国家在经济发展良好时期并不制定这种制度。当然，这种制度在我国是否趋于无效目前还缺乏实证资料，但我国的国情与西方国家有着重大差别，我国有着数量巨大的 农村 潜在劳动力想进入城市打工，这使在简单劳动和体力劳动方面存在着激烈的岗位竞争，这种激烈的竞争有可能使最低工资的设置成为必要。当然政府应该采取多种干预方式，除了最低工资制度以外（这种制度有可能趋于无效，所以应该谨慎使用），还应发布行业工资指导标准，通过直接提供工资信息的方式，强化处于信息劣势的劳动者的对工资的谈判能力，从而使劳动者获得其应该获得的利益。
为了抑制通货膨胀而对工资的限制也应该有限度。在总体上，工资的年增长率应限制在全国平均生产力的增长之下，但也不能过低，以免劳动者的工作积极性受到损害。事实上，抑制通货膨胀的政策工具很多，控制工资增长率只是其中的一种，政府制定者应该多考虑运用其它政策消极影响小的政策工具。反之，在经济萧条之时，为扩大需求而强制性地提高分配标准也应该有其限度。
三、经济法在调整强制性分配关系中的作用
（一）强制性分配的必要性
1.维护国家的生存和发展。国家作为一个凌驾于社会的组织，担负着管理公共事务的职能，而国家自身又不是一个生产性的组织，所以其存在有赖于各种生产性组织的经济支持，只有通过他们的支持，才能获得维持自身需要的物质基础。这种基础只有通过由公权对私权的进行强制性征收才能形成。随着 时代 的发展，强制分配的观念发生了变化，主要表现为，强制分配的功能不仅仅在于维持国家的生存，同时还在于通过强制分配这种方式实现分配公平，最终促进社会的发展。我们甚至看到，许多国家的竞选者都把许诺实现公平分配作为争取选票的筹码。
2.解决市场体制所导致的结果不公平及贫困问题。市场主要追求效率及形式公平，它对实质公平并不予以关注。市场运行结果在实质上的不公平有两个层次，第一层次指平等主体间的分配的不公平，这种不公平的原因主要在于各交易主体在讨价还价能力和欲望上的差异，它是一种交易内的不公平，是对特定交易主体的交易结果作出的评价；第二层次指平等主体间的分配结果的不公平，这种不公平的原因就要复杂得多，它可能缘于财产、技术等要素的原始分布的不公平，也可能缘于各主体的努力程度差异等。这种不公平是对所有的社会主体的收入和财富的分布作出的评价。在市场体制中，实质不公平是相当严重的。根据美国国会联合经济委员会统计，1983年美国1%的最富持有全部公司60%的股票，9%的富裕家庭持有29.3%的公司股票，90%的普通家庭仅持有10.7%的公司股票。[6]当前我国在收入和财富拥有的差距方面也存在较严重的问题。主要表现在收入差距已达到相当大的程度、正在形成愈来愈明显的贫富阶层、收入差距呈现出明显的群体化特征。如1999年我国城镇居民人均可支配收入达到了5854元，而农民人均纯收入只有2210元，相差1.6倍。如果再扣除用于生产的费用，农民实际可用于生活消费的收入还不足2210元，若再把城镇居民享受的一些福利也考虑进来，那么差距就更大。据粗略测算，若按可支配收入 计算 ，城乡差距为3：1，若只考虑货币收入，差距扩大为4：1，若考虑城市居民的各种福利性补贴，差距将进一步拉大到5-6：1.占人口总量30％的城镇居民拥有80％的储蓄存款，占有50％以上的商品消费额。[7]在市场体制下，收入和财富的不公平分配会影响市场机制的运行，并且其严重程度会随着不公平程度的加剧而加剧。瑞典经济学家缪尔达尔则在 分析 亚洲贫困国家时认为，不平等及其加剧的趋势成为对发展的限制与障碍的复合体，因此，迫切需要扭转这一趋势，创造更大的平等，作为加速发展的一个条件。[8]当然，市场的重效率轻公平的特性不是我们对其进行谴责的理由，因为要让市场去关注其运行结果的公平性会影响到其自身的良性运行，所以对市场运行结果的关注应该由非市场的机构即国家来担当。这是国家对市场及其主体进行强制性分配的又一原因。这里还需要说明一点，在前资本主义的非市场社会中，虽然存在收入分配和财富分布的不均，还存在比市场体制社会更为严重的贫困现象，但由于当时的社会主体及文明程度能容忍这种现象，并且这种现象给社会带来的消极影响并不大，所以无须公权进行强制性分配以平衡收入和财富，而只需公权保障有产者和高收入者即可，但我们不能由此推导出在市场经济条件下公权也应当容忍不公平和贫困现象的存在。
3.提升市场效率的需要。生产与分配存在一种互动关系，生产影响分配，分配影响生产。它们是一种对立统一的辩证关系，对增长的分享有助于进一步地促进增长，而经济的增长又为社会的分配提供更多的资源。如果我们考察一下发达市场经济国家和发展中的市场经济国家，差不多都很重视处理经济增长和经济分享的关系。比如，法国为了缩小农业和其他产业的差距，在其制定的《农业指导法》中，就明确规定要保证农业与其他产业的平等，消除农民与从事其他行业人员在收入上的差距，使农业公平地分享经济发展所带来的利益。东亚国家的发展也证明了这是一个正确的经验，东亚奇迹的创造就与东亚各国和地区的政府实行分享增长原则有关。东亚政府为了使其政策得到广泛支持，制订了分享增长的原则，允诺在经济增长后，社会各阶层均将受益，并用明确的机制来表达实现目标的意愿。如印度尼西亚政府通过大米和肥料价格政策提高农民收入；马来西亚实行了明确的福利公享计划以改善马来人的经济状况，缩小其与华人的差距；香港和新加坡实施了大规模的公共住房计划等。[9]在市场体制中，只有共享繁荣，才能创造繁荣，否则各市场主体不可能都有强大的良好行为的动力，社会的总防御成本也会大幅度增加。但对繁荣的共享是市场自身所不能保证的，这就需要公权的介入。我国过去所作的缩小工农业“剪刀差”以及现在正在进行的缩小东西部差别、城乡差别等措施也是在全社会范围内分享经济增长的一种尝试和努力。现在的问题是，我们必须把这种分享纳入经济法的调整体制。
（二）强制性分配的路径选择及功能
在强制性分配的 历史 发展进程中，产生了较多的分配方式，各种方式又有其各自的功能。正是这些方式才使强制性分配的功能得以实现。
1.税收。税是一种强制性的征收，它不仅能维持国家的存在，同时也是转移支付能够实现的前提。如果一个国家不能获得必要的税收收入甚至出现了“税收危机”，那么，国家的存在和发展也将伴随着发生危机。除此之外，税收还能实现一定程度的实质公平。比如，对工资薪金征收5%-45%的超额累进的个人所得税，对储蓄存款利息征收20%的个人所得税，对遗产征收一定比例的遗产税，都能在一定程度上减少收入的差距。目前税的调节收入的功能是公认的。就我国而言，收入差距十分悬殊，但是目前在运用税收这个杠杆调节收入方面仍然显得软弱无力，因此，今后一个时期经济法面临的一个重要任务就是进一步完善税收的分配功能，缩小收入差距，在一定范围内实现实质上的分配公平。
2.财政转移性支出。转移性支出是政府运用财政收入基于特定目的对特定主体进行的财产和利益的转移。转移性支出的最主要作用在于减少贫困、减少收入分配和财富分布的差距。根据美国的一项研究资料，由于美国通过社会社会保障、福利、食物券和医疗保健等货币及非货币转移措施，使美国最底层20%家庭在总收入中所占份额就从1950年的2.5%上升到1985年的6.0%.[10]目前我国正在实施的西部大开发战略，有助于缩小区域差距，这在一定程度上也要依赖于转移性支出。由此，如何规范转移性支出就不能不是分配法所要研究的问题。
3.强制性社会保险。强制性社会保险主要包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险等多种形式。工伤保险和失业保险作为一种强制性社会保险，其功能在于最大范围地分摊风险，因此是一种典型的由公权参与的强制性分配制度；医疗保险和养老保险在本质上是一种强制性的“储蓄计划”，其目的在于保障生存的安全，这是一种在时空上进行收入强制性分配的制度。
4.其他分配方式。以政府的公共工程计划为例，它的主要目的在于减少因失业而产生的贫困现象。如美国在20世纪30年代大萧条时期，作为政府机构的工程促进管理局向社会提供了很多的工程项目，为全美国提供了多于总就业额外负担1/5的就业机会；智利在70年代中期和80年代初代的萧条时期实施了大模式的由政府资助的公共工种计划，最多吸收了全部劳动力的1/10以上。[11]就我国而言，我们应当有计划、有步骤、有重点地实施公共工程计划，一方面满足社会对公共产品的需求，另一方面通过公共工程计划的实施，吸收农村大量的富裕劳动力，增加社会的就业总量。
（三） 经济法在强制性分配功能实现过程中需要协调和克服的问题
公权介入收入和财富的强制性分配有其存在依据，但这并不表明这种强制性分配在实践中必然是正义的，由于强制性分配是一种由公权作出的行为，而公权并不必然是公益型的，它既有可能为善，也有可能作恶，既有可能提升效率，也可能降低效率，所以法律对强制性分配进行规制就相当必要。在公权的强制性分配中，需要法律加以协调、抑制和克服的问题主要有：
1.强制性分配的高成本问题。财富在归集和转移过程中会出现流失，这种流失包括财富的收集成本和转移成本，这种成本包括各种人力资源支出、财产耗费等。对此，经济学家奥肯曾经提出过“漏桶原理”。[12]这种流失有可能是强制性分配制度的必要代价，也有可能是人为造成的，法律的功能正是在于把强制性分配过程中的资源流失降低到最低限度。否则，就会导致强制性分配制度的失败或低效率。据美国学者的研究，有大量的证据表明政府的转移支付计划已经失败。美国的人口普查于1984年宣布全国有3530万人正生活在贫困中，占到了总人口的15.2%.这个统计数字令人震惊，因为政府已经在社会福利计划上投入了巨额资金。虽然很难准确地计算出用于社会福利的资金总量，但是据估计，1982年，该项支出已超过了4030亿美元。也就是说，每个由政府认定的贫困者都可以得到11730美元，或者一个由4个人组成的贫困家庭可以得到46920美元，但贫困人口的比例并没有下降多少。[13]当然问题并没有那么严重，但这也确实说明了这种资源流失对强制性分配的负面影响。法律的作用在于降低强制性分配的成本，减少漏桶的漏出量。这当然需要各种制度体系的支持。在此，我们不无忧虑地指出，强制性分配中的“漏桶效应”在我国尤显突出。以我国的扶贫为例，我国从保障人权、生存权和发展权的高度看待扶贫工作。尽管我国扶贫事业取得了相当的成效，但是我国的扶贫投资漏出率也很高，这主要表现在，由于对扶贫项目管理不善，不少扶贫资金被挪用、贪污、侵占，致使这部分转移支出未能形成预期的现实的生产力，甚至还出现了越扶越贫的现象，这些问题的解决从根本上来讲还是要靠健全的社会分配法治，既要在制度上加强财富的归集和分配主体的组织建设，又要设定各种程序对其加强制约和监督。
2.财富的支出方式问题。政府的公共支出过程是强制性分配实现的过程，不同的支出方式会影响到强制性分配功能的实现。因为资源是有限的，所以对政府归集的资源应该运用到其最能发挥效用之处。但在实践中这并非易事。据一份对35个国家 教育 支出状况的调查发现，在考虑了收入因素后，教育支出与教育成就的联系并不明显。在医疗方面，美国的人均医疗支出最高，但对191个国家医疗体系总业绩的测算中，它仅名列第37名。法国的人均医疗支出不到美国的60%，但它却位列首位。[14]这与政府的支出方式有密切关联，政府的支出不应该平均施力，不应锦上添花，而应该雪中送炭，对市场失灵严重的领域优先进行干预，有重点地帮助需要帮助的人，以提升社会整体的福利。以政府在教育领域的支出为例。初等教育与中等教育的外部性极强，往往不可能由市场自行提供，而高等教育则在较大程度上一种私人产品，由市场提供是可行的。所以政府应该把有效的资源投入到初等教育和中等教育领域中。根据世界银行的研究，60年代开始， 实绩优良的亚洲经济实体（简称HPAEs）国家的政府强调发展低年级教育，首先是普及初等教育，然后是普及中等教育。这些教育政策使大部分人都能有一定的受教育的机会，从而有助于改变初始的不公平状况，既在一定程度上提供了一种实质公平，又在一定程度上促进收入的公平分配。[15]所以提高在教育领域中公共支出的效率就必须考虑公共支出的结构与方式的问题。因此，仅有教育方面公共支出的总量确保是不够的，还应关注支出的质量，其衡量尺度包括穷人获得的教育机会、社会的总体入学率、女童接受教育的比例、初等和中等教育在教育公共支出中所占的比例等。总之，关于转移性支出问题，要重点考虑如何使低收入的接受者具备最基本的参与市场竞争的能力。法律在这方面的设计应该优先考虑这个问题。
收藏