【 内容 提要】面对恐怖犯罪的威胁，国际 社会 十分重视对恐怖犯罪的惩治。本文在界定恐怖活动概念的基础上，介绍了反恐怖犯罪的国际合作和各国关于惩治恐怖犯罪的刑事立法，同时对我国关于恐怖犯罪的刑事立法进行了探讨，并提出了进一步完善恐怖犯罪立法的建议。
【关键词】恐怖/恐怖活动/恐怖活动组织犯罪
恐怖活动由来已久，最早可追溯至古希腊和古罗马 时代 ，但它真正“成为一种需要认真对付的努力和真正的时代疾病”（注：（英）克里斯托夫·多布森等著：《卡洛斯邦——国际恐怖组织内幕》，常雅茹译，时事出版社1986年版，第1页。）则是在二战以后。进入八、九十年代以来，恐怖组织的犯罪活动日益成为严重的国际 问题 ，“它（恐怖活动）远比人们的想象严重得多，可以与战争、国家债务、人口膨胀、饥饿、贸易逆差、疾病等相提并论”。（注：（美）R·J霍尔德斯：《恐怖主义及其严重危害》，黄凤兰编译，载《国外社会 科学 快报》1988年第11期。）甚至还有人把它和 政治 腐败、环境污染一起作为21世纪人类面临的三大威胁。面对猖獗肆虐的恐怖活动犯罪，国际社会日益重视对恐怖犯罪的惩治。
一、恐怖活动的界定
1987年12月7日第42届联合国大会通过的一项决议指出：“只有确定得到普遍承认的国际恐怖主义的定义才能有效地同恐怖主义作斗争”。（注：转引自（前苏）莫焦良：《论反国际恐怖主义斗争中的国际合作问题》，马树龙译，载《 现代 外国 哲学 社会科学文摘》1990年第9期。）然而 目前 无论在 理论 上还是在司法实践中，对于什么是“恐怖活动”却始终没有一个确定的得到普遍接受的基本内涵。这势必 影响 对恐怖活动组织犯罪的打击。故笔者特在此作一初步探讨。
关于恐怖活动的定义，最初人们仅把它看作是一个政治问题，因而通常从政治学角度予以阐述，如《布莱克维尔政治学百科全书》就认为恐怖活动是“系统使用暗杀、伤害、破坏，或者通过威胁使用上述手段，以制造恐怖气氛，宣传某种事业以及强迫更多的人服从它的目标”。（注：（英）戴维米勒等著：《布莱克维尔政治学百科全书》， 中国 问题 研究 所和中国 农村 发展 信托投资公司组织译，中国政法大学出版社1997年版，第757页。）荷兰政治学家P·施密特从百余种定义中抽取了构成恐怖主义的五种要素：暴力或者武力、政治目的、恐惧或者不安、威胁以及可以预料到的心理作用或第三者作出的反应。（注：（美）R·J霍尔德斯：《恐怖主义及其严重危害》，黄凤兰编译，载《国外社会科学快报》1988年第11期，第53页。）后来随着恐怖活动危害日益增大，人们逐渐认识到恐怖活动不仅仅是一种政治行为，更是一种严重的犯罪。于是开始从刑法学角度界定恐怖活动。例如，美国联邦当局（1983年）认为，恐怖活动是非法采用暴力侵犯他人人身或财产，目的在于恐吓或给政府、公民施加压力，以实现其政治或社会目的。（注：莫洪宪：《有组织犯罪研究》，湖北人民出版社1998年版，第235页。）根据法国刑法第421-1条规定，下列犯罪，在其同以严重扰乱公共秩序为目的，采取恐吓手段或恐怖手段进行的单独个人或集体性攻击行为相联系时，构成恐怖活动罪：1.法国刑法典第二卷的故意伤害人之生命、故意伤害人之身体、绑架与非法拘禁以及劫持航空器、船只或其他任何 交通 工具之犯罪；2.法国刑法典第二卷所指的盗窃、勒索、破坏、毁坏、损坏财产以及在 计算 机信息方面的犯罪；3.在空气中、地面、地下或水里，其中包括在领海水域，施放足以危及人身、健康或 自然 环境的物质的行为。（注：罗结珍译：《法国刑法典》，中国人民公安大学出版社1995年版，第142页以下。）
从以上刑事立法及学者的观点来看，都揭示出了恐怖活动必须具有特定的目的和特定的行为方式。这是值得肯定的。但上述观点也反映出各国对恐怖活动的范围、手段、目的认识不尽一致。如恐怖活动的范围，法国刑法典规定不仅包括侵犯人身权利方面的犯罪、危害公共安全的犯罪，还包括财产方面的犯罪和环境犯罪。相比较而言，美国联邦调查局所界定的范围就小得多，仅仅局限于某些暴力犯罪。这些差异反映了不同国家对恐怖活动的不同理解，而如何处理这些差异是我们正确界定恐怖活动的关键。
那么，如何界定恐怖活动呢？笔者认为，恐怖活动之所以异于其他犯罪活动在于其具有恐怖性，因此，恐怖活动的定义应揭示这一本质特征。具体说来，其恐怖性主要表现在以下几个方面：
首先，恐怖分子采取的手段具有强烈的精神、心理刺激作用。这种手段一般表现为暴力行为，如爆炸、暗杀、绑架、劫机等。这些行为杀伤力强，破坏力大，能够造成人员伤亡和财产被毁的严重后果，影响和冲击一般民众的安全心理。有的学者认为恐怖活动是指为一定政治或其他目的而经常进行的暴力恐怖行为。（注：张穹：《修订刑法条文实用解说》，中国检察出版社1997年版，第137页以下。）笔者认为，这一观点值得商榷。恐怖活动的手段并不局限于暴力形式。因为恐怖是指对人造成的心理影响而言的，它既可以通过暴力造成有形的伤亡后果来引起人们心理上的害怕，也可以通过其他非暴力行为方式造成无形的混乱后果而导致心理上的恐惧与不安。而且在实践中，利用非暴力制造恐怖活动心理事件时有发生，其中最具有代表性的是利用计算机制造恐怖活动。1995年9月30日意大利中央银行、核物理研究所及其他地方的一些计算机同时遭到一个“长枪党武装”的袭击。该组织在计算机里留下了网页：“我们回来了！我们已控制了一些信息系统……”负责此案的官员指出：“长枪党”不搞谋杀，不投放炸弹，是一种虚无飘渺而又实实在在的新型恐怖活动。它最大的威胁在于窃取保密信息，并通过正式途径在信息 网络 上散布虚假信息，制造混乱。（注：参见孟祥青：《恐怖主义当今世界的大敌》，载《世界知识》1996年第7期。）面对当前恐怖活动的情况和发展趋势，美国的一些专家指出，如果把对恐怖活动的认识停留在原有的内涵基础上，这将限制人们预测恐怖活动的形式，正视它并采取恰当措施反击它的能力。（注：王世雄：《美国反恐怖政策的背景和内容》，载《国际展望》1998年第17期。）对此许多国家突破了仅限于暴力的传统恐怖活动观念，如法国就明确把在计算机信息方面的犯罪作为恐怖活动的外延。这一立法体例符合恐怖活动的发展趋势，值得我们借鉴。
其次，恐怖活动的目的是恐吓、要挟社会。这是恐怖活动区别于普通刑事犯罪的重要特征。从客观上看，恐怖活动通常表现为暗杀、绑架、放火、爆炸等行为，这些行为在一般意义上都是普通刑事犯罪。但恐怖活动的特殊之处就在于其具有恐吓、要挟社会的目的性，即通过实施暗杀、绑架、爆炸等犯罪行为，制造恐惧和惊慌来影响公众的情绪，对政府形成压力和威慑，以实现其政治或其他社会目的，如获得对某项事业的承认，或对当局作出的决定施加影响等。
关于恐怖活动的目的，在中外理论界有着不同的观点。诸如政治目的说、政治或其他目的说、政治或恐吓、要挟社会目的说等。（注：参见王世雄等：《冷战后恐怖主义的动因 分析 》，载《世界 经济 与政治》1998年第11期。）尽管观点互有所异，但都主张恐怖活动具有政治目的。这一看法值得研究。因为在理论上，对出于政治目的而实行的普通刑事犯罪一般是作为政治犯罪处理的。根据国际惯例，政治犯不得引渡，而目前关于恐怖活动的几个公约如《反对绑架人质的国际公约》，一般都采取引渡或起诉原则，即倾向于排除政治犯不引渡原则的适用。同时从各国的刑事立法看，一般也未将政治目的作为恐怖活动的构成要件，如法国、俄罗斯、德国等。可见，在性质上把恐怖活动当作一种刑事犯罪而非政治犯罪是目前国际社会反恐怖的一项基本政策。当然，一些恐怖活动的确具有浓厚的政治色彩，但这只是推动某些犯罪人实施恐怖活动的内心起因，属于犯罪动机范畴，而不是犯罪目的。因为所谓的“政治目的”具有抽象性，仍处于思想领域，而犯罪目的则是具体的。同时，政治动机只是推动犯罪分子实施恐怖活动的内心起因之一。目前司法实践中，行为人实施恐怖活动的内心起因是复杂的，并不限于政治动机，有的从事恐怖活动是为了牟取非法经济利益，有的是为了支持某一项特殊的事业等。可见，推动犯罪人实施恐怖活动的内心起因是复杂的。正是这些不同的动机刺激行为人实施恐怖活动来达到恐吓、要挟社会的直接目的。显然政治目的与恐吓、要挟社会的目的是处于不同层次上的两种主观心理。因此，政治目的说既与刑法理论相悖，也不符合司法实践。
第三，恐怖活动通过制造恐怖气氛，严重扰乱公共秩序。从广义上说，任何犯罪行为的发生，都会给社会心理秩序造成一定的破坏。但一般的普通刑事犯罪侵犯的对象具有限定性，因而这种犯罪给社会造成的恐惧与不安也有限定性。而恐怖活动是以社会公众为侵犯对象的，它所针对的是比行为的直接受害者更为广泛的对象的目标。美国兰德公司恐怖主义的研究分析家和美国国务院关于政治阴谋和暴力问题的顾问布赖安·詹金斯说“恐怖主义的目标不是实际的受害者，而是旁观者。恐怖主义是个剧场”。（注：（英）克里斯托夫·多布森等著：《卡洛斯邦——国际恐怖组织内幕》，常雅茹译，时事出版社1986年版，第8页。）恐怖活动本身就包含着对任意性目标的攻击。由于没有任何人是特定的攻击目标，因而也就没有任何人是安全的。恐怖分子通过屠杀象征性的目标扩散恐惧，造成社会混乱，使所有社会成员都处于恐惧气氛之中，从而严重扰乱了正常的生活工作秩序。对此，以色列前总理内塔尼亚胡说，恐怖分子的攻击对象与其实际目标联系越少，其行为就越具有恐怖主义的性质，恐怖的程度也就越高。可见，恐怖活动具有扰乱公共程序的特点。
综上所述，恐怖活动是指对个人或团体系统使用爆炸、杀人、放火、或其他危险行为，或威胁使用上述手段制造恐怖气氛，扰乱公共秩序，恐吓、要挟社会的行为。
二、国际反恐怖犯罪的立法
随着全球一体化的加速，恐怖组织犯罪跨国化发展已成为非常突出的现实问题。超越国度的恐怖活动对整个世界的和平与安全构成严重威胁。因此，打击和遏制恐怖性组织犯罪，必须依靠国际合作，这一点已为越来越多的国家所认可。
反恐怖活动斗争中的国际合作问题，最早是由国际联盟于1934年因南斯拉夫国王亚历山大和法国外交部长巴图被害而提出的，后又制订了两份公约——《关于防止和惩罚恐怖主义》和《关于建立国际刑事法庭》。根据《关于防止和惩罚恐怖主义》的规定，恐怖活动是指直接反对一个国家而其目的和性质是在个别人士、个人团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。它具体表现为：(1)故意危害国家元首、执行国家元首特权的人士、其法定继承人或指定继承人、上述人士的配偶、担任公职或负有公共任务的人士的生命、身体、健康或自由的行为；(2)故意毁灭或损害属于或在另一缔约国管辖下的公共财产或供公用的行为；(3)故意造成共同危险足以危及生命的行为；(4)上列犯罪的未遂行为；(5)制造、获得、扣留或供给武器、军火、爆炸品或毒物以便在任何国家实施上述行为；(6)上列行为的共谋、既遂的教唆、直接和公开的煽动、故意参加、有意识地提供援助等。该以约还规定，缔约国应在各国刑法中把本公约确认的恐怖行为规定为犯罪。这类犯罪，应当作为可引渡的犯罪，按照国际惯例和缔约当事国的 法律 ，予以引渡；在不引渡的场合，任何缔约国都应对在本国境内发现的在外国犯有这类罪行的本国人或外国人，如同在本国领土内犯罪一样，以同样方式予以追诉和惩罚。（注：参见张智辉：《国际刑法通论》（增补本），中国政法大学出版社1999年版，第199页。）该公约签定后由于第二次世界大战的爆发，未获得多数签字国的批准，因而没有生效。但该公约中所包含的许多条款至今仍有现实意义，为制定反恐怖活动的现代公约奠定了基础。并且该公约是第一个涉及恐怖活动问题的国际法文件，它反映了各种不同政治制度的国家反恐怖活动的一致立场，从而推动反恐怖活动的国际合作。
目前，还没有一个全面的制止恐怖性组织犯罪的国际公约。但在联合国及其三个专门机构——国际民用航空组织、国际海事组织和国际原子能机构已制定并通过了一些针对特定恐怖活动的多边公约。在60年代，国际上不断发生劫持、袭击民航飞机、民航设施等恐怖行为。为了防止这类恐怖活动的发生，在国际民用航空组织主持下，制定了《东京公约》（1963年9月14日）、《海牙公约》（1970年12月6日）、《蒙特利尔公约》（1971年9月23日）以及1988年2月24日通过的对《蒙特利尔公约》的补充议定书。这些公约从法律上规定了签约国保证空中交通安全的方式和 方法 。1991年民航组织通过了《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》。它是针对使用塑料炸弹从事恐怖活动而规定的一个预防性公约。该公约目前尚未生效。联大1973年12月14日第3166号决议通过了《预防和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，把包括外交代表在内的国际保护者置于国家的强有力的保护下。同日联大还通过了《反对绑架人质的国际公约》，为这种严重的恐怖行为设置了一道法律屏障。1988年3月10日由国际海事组织主持制定了《罗马条约》和《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》，对海上的交通安全运输作了规定。为了防止、测知和惩处与核材料有关的恐怖行为，国际原子能机构于1979年10月26日在维也纳通过了《核材料实物保护公约》。同日，万国邮政联盟在里约热内卢签订了《万国邮政公约》。该公约第59条规定了非法使用邮件罪，为打击通过邮寄爆炸物进行恐怖活动的犯罪行为提供了法律武器。以上国际公约都规定了缔约国有义务制订防止恐怖活动的必要措施，并采取最严厉的惩罚措施。这有助于消除恐怖分子所抱的在某个国家对他们会采取较为宽容态度的期望。同时，这些国际公约也确立了惩治国际恐怖活动的两项原则即普遍管辖原则和引渡或起诉原则。这两项原则的确立，旨在通过国家之间的刑事合作，使每一个实施恐怖活动的犯罪分子都无一例外地受到法律的严惩。
在加强国际合作的同时，各国也纷纷制定相应的法律对策。综观各国、各地区关于恐怖活动组织犯罪的立法，有以下几个特点：1.在立法形式上，有二种立法体例：一是颁布特别刑事法规。如意大利1993年4月23日颁布了《反纳粹法令》，美国于1996年4月由总统签署了《反恐怖主义法》，英国和爱尔兰于1998年9月3日颁布了《反恐怖法案》。二是在刑法典中设置专条。其中有的国家规定了组织恐怖集团罪，如德国；有的国家在刑法典中单独规定了恐怖活动罪，将组织恐怖活动作为加重情节，如法国和俄罗斯。2.在犯罪构成方面，多数国家规定为行为犯。即只要实施组织、加入、发起、创立恐怖活动组织即构成犯罪，如德国。
3.在刑罚方面注重打击和预防的统一。为了有效地打击不断泛滥的恐怖组织犯罪，各国采取的刑罚趋重，长期自由刑和死刑普遍适用。有的国家还将其作为特殊加重刑事责任事由，如法国。根据法国刑法第421-3条规定，对于421-1条的恐怖活动罪，设置了七个档次的加重幅度，其中当处30年徒刑之犯罪，加重为无期徒刑。（注：罗结珍译：《法国刑法典》，中国人民公安大学出版社1995年版，第143页以下。）为了达到分化、瓦解恐怖犯罪组织和鼓励恐怖分子悔过自新的目的，许多国家在严惩恐怖组织犯罪的同时，还注重刑事政策的运用，规定了特殊减轻或免刑事由。如俄罗斯刑法规定，参与准备实施恐怖行为的人员，如果及时提前报告权力机关或采取其他措施预防恐怖行为的发生，如果其行为没有别的犯罪构成，则免除刑事责任。（注：黄道秀等译：《俄罗斯联邦刑法典》，中国法制出版社1996年版，第106页以下。）意大利刑法则引入了一种新的与有组织犯罪作斗争的手段，即悔过者的奖赏制度。所谓悔过，是指脱离犯罪组织，消除犯罪后果，以及向当局声明在侦查中进行合作，向当局检举集团中进行的犯罪的其他同谋者。悔过者可以获得减轻或免除刑事责任的奖赏。意大利法律对恐怖活动犯罪规定了“悔过”情节。（注：参见莫洪宪：《国际社会反有组织犯罪立法概说》，载《刑事法学》1998年第10期。）
【关键词】恐怖/恐怖活动/恐怖活动组织犯罪
恐怖活动由来已久，最早可追溯至古希腊和古罗马 时代 ，但它真正“成为一种需要认真对付的努力和真正的时代疾病”（注：（英）克里斯托夫·多布森等著：《卡洛斯邦——国际恐怖组织内幕》，常雅茹译，时事出版社1986年版，第1页。）则是在二战以后。进入八、九十年代以来，恐怖组织的犯罪活动日益成为严重的国际 问题 ，“它（恐怖活动）远比人们的想象严重得多，可以与战争、国家债务、人口膨胀、饥饿、贸易逆差、疾病等相提并论”。（注：（美）R·J霍尔德斯：《恐怖主义及其严重危害》，黄凤兰编译，载《国外社会 科学 快报》1988年第11期。）甚至还有人把它和 政治 腐败、环境污染一起作为21世纪人类面临的三大威胁。面对猖獗肆虐的恐怖活动犯罪，国际社会日益重视对恐怖犯罪的惩治。
一、恐怖活动的界定
1987年12月7日第42届联合国大会通过的一项决议指出：“只有确定得到普遍承认的国际恐怖主义的定义才能有效地同恐怖主义作斗争”。（注：转引自（前苏）莫焦良：《论反国际恐怖主义斗争中的国际合作问题》，马树龙译，载《 现代 外国 哲学 社会科学文摘》1990年第9期。）然而 目前 无论在 理论 上还是在司法实践中，对于什么是“恐怖活动”却始终没有一个确定的得到普遍接受的基本内涵。这势必 影响 对恐怖活动组织犯罪的打击。故笔者特在此作一初步探讨。
关于恐怖活动的定义，最初人们仅把它看作是一个政治问题，因而通常从政治学角度予以阐述，如《布莱克维尔政治学百科全书》就认为恐怖活动是“系统使用暗杀、伤害、破坏，或者通过威胁使用上述手段，以制造恐怖气氛，宣传某种事业以及强迫更多的人服从它的目标”。（注：（英）戴维米勒等著：《布莱克维尔政治学百科全书》， 中国 问题 研究 所和中国 农村 发展 信托投资公司组织译，中国政法大学出版社1997年版，第757页。）荷兰政治学家P·施密特从百余种定义中抽取了构成恐怖主义的五种要素：暴力或者武力、政治目的、恐惧或者不安、威胁以及可以预料到的心理作用或第三者作出的反应。（注：（美）R·J霍尔德斯：《恐怖主义及其严重危害》，黄凤兰编译，载《国外社会科学快报》1988年第11期，第53页。）后来随着恐怖活动危害日益增大，人们逐渐认识到恐怖活动不仅仅是一种政治行为，更是一种严重的犯罪。于是开始从刑法学角度界定恐怖活动。例如，美国联邦当局（1983年）认为，恐怖活动是非法采用暴力侵犯他人人身或财产，目的在于恐吓或给政府、公民施加压力，以实现其政治或社会目的。（注：莫洪宪：《有组织犯罪研究》，湖北人民出版社1998年版，第235页。）根据法国刑法第421-1条规定，下列犯罪，在其同以严重扰乱公共秩序为目的，采取恐吓手段或恐怖手段进行的单独个人或集体性攻击行为相联系时，构成恐怖活动罪：1.法国刑法典第二卷的故意伤害人之生命、故意伤害人之身体、绑架与非法拘禁以及劫持航空器、船只或其他任何 交通 工具之犯罪；2.法国刑法典第二卷所指的盗窃、勒索、破坏、毁坏、损坏财产以及在 计算 机信息方面的犯罪；3.在空气中、地面、地下或水里，其中包括在领海水域，施放足以危及人身、健康或 自然 环境的物质的行为。（注：罗结珍译：《法国刑法典》，中国人民公安大学出版社1995年版，第142页以下。）
从以上刑事立法及学者的观点来看，都揭示出了恐怖活动必须具有特定的目的和特定的行为方式。这是值得肯定的。但上述观点也反映出各国对恐怖活动的范围、手段、目的认识不尽一致。如恐怖活动的范围，法国刑法典规定不仅包括侵犯人身权利方面的犯罪、危害公共安全的犯罪，还包括财产方面的犯罪和环境犯罪。相比较而言，美国联邦调查局所界定的范围就小得多，仅仅局限于某些暴力犯罪。这些差异反映了不同国家对恐怖活动的不同理解，而如何处理这些差异是我们正确界定恐怖活动的关键。
那么，如何界定恐怖活动呢？笔者认为，恐怖活动之所以异于其他犯罪活动在于其具有恐怖性，因此，恐怖活动的定义应揭示这一本质特征。具体说来，其恐怖性主要表现在以下几个方面：
首先，恐怖分子采取的手段具有强烈的精神、心理刺激作用。这种手段一般表现为暴力行为，如爆炸、暗杀、绑架、劫机等。这些行为杀伤力强，破坏力大，能够造成人员伤亡和财产被毁的严重后果，影响和冲击一般民众的安全心理。有的学者认为恐怖活动是指为一定政治或其他目的而经常进行的暴力恐怖行为。（注：张穹：《修订刑法条文实用解说》，中国检察出版社1997年版，第137页以下。）笔者认为，这一观点值得商榷。恐怖活动的手段并不局限于暴力形式。因为恐怖是指对人造成的心理影响而言的，它既可以通过暴力造成有形的伤亡后果来引起人们心理上的害怕，也可以通过其他非暴力行为方式造成无形的混乱后果而导致心理上的恐惧与不安。而且在实践中，利用非暴力制造恐怖活动心理事件时有发生，其中最具有代表性的是利用计算机制造恐怖活动。1995年9月30日意大利中央银行、核物理研究所及其他地方的一些计算机同时遭到一个“长枪党武装”的袭击。该组织在计算机里留下了网页：“我们回来了！我们已控制了一些信息系统……”负责此案的官员指出：“长枪党”不搞谋杀，不投放炸弹，是一种虚无飘渺而又实实在在的新型恐怖活动。它最大的威胁在于窃取保密信息，并通过正式途径在信息 网络 上散布虚假信息，制造混乱。（注：参见孟祥青：《恐怖主义当今世界的大敌》，载《世界知识》1996年第7期。）面对当前恐怖活动的情况和发展趋势，美国的一些专家指出，如果把对恐怖活动的认识停留在原有的内涵基础上，这将限制人们预测恐怖活动的形式，正视它并采取恰当措施反击它的能力。（注：王世雄：《美国反恐怖政策的背景和内容》，载《国际展望》1998年第17期。）对此许多国家突破了仅限于暴力的传统恐怖活动观念，如法国就明确把在计算机信息方面的犯罪作为恐怖活动的外延。这一立法体例符合恐怖活动的发展趋势，值得我们借鉴。
其次，恐怖活动的目的是恐吓、要挟社会。这是恐怖活动区别于普通刑事犯罪的重要特征。从客观上看，恐怖活动通常表现为暗杀、绑架、放火、爆炸等行为，这些行为在一般意义上都是普通刑事犯罪。但恐怖活动的特殊之处就在于其具有恐吓、要挟社会的目的性，即通过实施暗杀、绑架、爆炸等犯罪行为，制造恐惧和惊慌来影响公众的情绪，对政府形成压力和威慑，以实现其政治或其他社会目的，如获得对某项事业的承认，或对当局作出的决定施加影响等。
关于恐怖活动的目的，在中外理论界有着不同的观点。诸如政治目的说、政治或其他目的说、政治或恐吓、要挟社会目的说等。（注：参见王世雄等：《冷战后恐怖主义的动因 分析 》，载《世界 经济 与政治》1998年第11期。）尽管观点互有所异，但都主张恐怖活动具有政治目的。这一看法值得研究。因为在理论上，对出于政治目的而实行的普通刑事犯罪一般是作为政治犯罪处理的。根据国际惯例，政治犯不得引渡，而目前关于恐怖活动的几个公约如《反对绑架人质的国际公约》，一般都采取引渡或起诉原则，即倾向于排除政治犯不引渡原则的适用。同时从各国的刑事立法看，一般也未将政治目的作为恐怖活动的构成要件，如法国、俄罗斯、德国等。可见，在性质上把恐怖活动当作一种刑事犯罪而非政治犯罪是目前国际社会反恐怖的一项基本政策。当然，一些恐怖活动的确具有浓厚的政治色彩，但这只是推动某些犯罪人实施恐怖活动的内心起因，属于犯罪动机范畴，而不是犯罪目的。因为所谓的“政治目的”具有抽象性，仍处于思想领域，而犯罪目的则是具体的。同时，政治动机只是推动犯罪分子实施恐怖活动的内心起因之一。目前司法实践中，行为人实施恐怖活动的内心起因是复杂的，并不限于政治动机，有的从事恐怖活动是为了牟取非法经济利益，有的是为了支持某一项特殊的事业等。可见，推动犯罪人实施恐怖活动的内心起因是复杂的。正是这些不同的动机刺激行为人实施恐怖活动来达到恐吓、要挟社会的直接目的。显然政治目的与恐吓、要挟社会的目的是处于不同层次上的两种主观心理。因此，政治目的说既与刑法理论相悖，也不符合司法实践。
第三，恐怖活动通过制造恐怖气氛，严重扰乱公共秩序。从广义上说，任何犯罪行为的发生，都会给社会心理秩序造成一定的破坏。但一般的普通刑事犯罪侵犯的对象具有限定性，因而这种犯罪给社会造成的恐惧与不安也有限定性。而恐怖活动是以社会公众为侵犯对象的，它所针对的是比行为的直接受害者更为广泛的对象的目标。美国兰德公司恐怖主义的研究分析家和美国国务院关于政治阴谋和暴力问题的顾问布赖安·詹金斯说“恐怖主义的目标不是实际的受害者，而是旁观者。恐怖主义是个剧场”。（注：（英）克里斯托夫·多布森等著：《卡洛斯邦——国际恐怖组织内幕》，常雅茹译，时事出版社1986年版，第8页。）恐怖活动本身就包含着对任意性目标的攻击。由于没有任何人是特定的攻击目标，因而也就没有任何人是安全的。恐怖分子通过屠杀象征性的目标扩散恐惧，造成社会混乱，使所有社会成员都处于恐惧气氛之中，从而严重扰乱了正常的生活工作秩序。对此，以色列前总理内塔尼亚胡说，恐怖分子的攻击对象与其实际目标联系越少，其行为就越具有恐怖主义的性质，恐怖的程度也就越高。可见，恐怖活动具有扰乱公共程序的特点。
综上所述，恐怖活动是指对个人或团体系统使用爆炸、杀人、放火、或其他危险行为，或威胁使用上述手段制造恐怖气氛，扰乱公共秩序，恐吓、要挟社会的行为。
二、国际反恐怖犯罪的立法
随着全球一体化的加速，恐怖组织犯罪跨国化发展已成为非常突出的现实问题。超越国度的恐怖活动对整个世界的和平与安全构成严重威胁。因此，打击和遏制恐怖性组织犯罪，必须依靠国际合作，这一点已为越来越多的国家所认可。
反恐怖活动斗争中的国际合作问题，最早是由国际联盟于1934年因南斯拉夫国王亚历山大和法国外交部长巴图被害而提出的，后又制订了两份公约——《关于防止和惩罚恐怖主义》和《关于建立国际刑事法庭》。根据《关于防止和惩罚恐怖主义》的规定，恐怖活动是指直接反对一个国家而其目的和性质是在个别人士、个人团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。它具体表现为：(1)故意危害国家元首、执行国家元首特权的人士、其法定继承人或指定继承人、上述人士的配偶、担任公职或负有公共任务的人士的生命、身体、健康或自由的行为；(2)故意毁灭或损害属于或在另一缔约国管辖下的公共财产或供公用的行为；(3)故意造成共同危险足以危及生命的行为；(4)上列犯罪的未遂行为；(5)制造、获得、扣留或供给武器、军火、爆炸品或毒物以便在任何国家实施上述行为；(6)上列行为的共谋、既遂的教唆、直接和公开的煽动、故意参加、有意识地提供援助等。该以约还规定，缔约国应在各国刑法中把本公约确认的恐怖行为规定为犯罪。这类犯罪，应当作为可引渡的犯罪，按照国际惯例和缔约当事国的 法律 ，予以引渡；在不引渡的场合，任何缔约国都应对在本国境内发现的在外国犯有这类罪行的本国人或外国人，如同在本国领土内犯罪一样，以同样方式予以追诉和惩罚。（注：参见张智辉：《国际刑法通论》（增补本），中国政法大学出版社1999年版，第199页。）该公约签定后由于第二次世界大战的爆发，未获得多数签字国的批准，因而没有生效。但该公约中所包含的许多条款至今仍有现实意义，为制定反恐怖活动的现代公约奠定了基础。并且该公约是第一个涉及恐怖活动问题的国际法文件，它反映了各种不同政治制度的国家反恐怖活动的一致立场，从而推动反恐怖活动的国际合作。
目前，还没有一个全面的制止恐怖性组织犯罪的国际公约。但在联合国及其三个专门机构——国际民用航空组织、国际海事组织和国际原子能机构已制定并通过了一些针对特定恐怖活动的多边公约。在60年代，国际上不断发生劫持、袭击民航飞机、民航设施等恐怖行为。为了防止这类恐怖活动的发生，在国际民用航空组织主持下，制定了《东京公约》（1963年9月14日）、《海牙公约》（1970年12月6日）、《蒙特利尔公约》（1971年9月23日）以及1988年2月24日通过的对《蒙特利尔公约》的补充议定书。这些公约从法律上规定了签约国保证空中交通安全的方式和 方法 。1991年民航组织通过了《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》。它是针对使用塑料炸弹从事恐怖活动而规定的一个预防性公约。该公约目前尚未生效。联大1973年12月14日第3166号决议通过了《预防和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，把包括外交代表在内的国际保护者置于国家的强有力的保护下。同日联大还通过了《反对绑架人质的国际公约》，为这种严重的恐怖行为设置了一道法律屏障。1988年3月10日由国际海事组织主持制定了《罗马条约》和《禁止危害大陆架固定平台安全的非法行为的议定书》，对海上的交通安全运输作了规定。为了防止、测知和惩处与核材料有关的恐怖行为，国际原子能机构于1979年10月26日在维也纳通过了《核材料实物保护公约》。同日，万国邮政联盟在里约热内卢签订了《万国邮政公约》。该公约第59条规定了非法使用邮件罪，为打击通过邮寄爆炸物进行恐怖活动的犯罪行为提供了法律武器。以上国际公约都规定了缔约国有义务制订防止恐怖活动的必要措施，并采取最严厉的惩罚措施。这有助于消除恐怖分子所抱的在某个国家对他们会采取较为宽容态度的期望。同时，这些国际公约也确立了惩治国际恐怖活动的两项原则即普遍管辖原则和引渡或起诉原则。这两项原则的确立，旨在通过国家之间的刑事合作，使每一个实施恐怖活动的犯罪分子都无一例外地受到法律的严惩。
在加强国际合作的同时，各国也纷纷制定相应的法律对策。综观各国、各地区关于恐怖活动组织犯罪的立法，有以下几个特点：1.在立法形式上，有二种立法体例：一是颁布特别刑事法规。如意大利1993年4月23日颁布了《反纳粹法令》，美国于1996年4月由总统签署了《反恐怖主义法》，英国和爱尔兰于1998年9月3日颁布了《反恐怖法案》。二是在刑法典中设置专条。其中有的国家规定了组织恐怖集团罪，如德国；有的国家在刑法典中单独规定了恐怖活动罪，将组织恐怖活动作为加重情节，如法国和俄罗斯。2.在犯罪构成方面，多数国家规定为行为犯。即只要实施组织、加入、发起、创立恐怖活动组织即构成犯罪，如德国。
3.在刑罚方面注重打击和预防的统一。为了有效地打击不断泛滥的恐怖组织犯罪，各国采取的刑罚趋重，长期自由刑和死刑普遍适用。有的国家还将其作为特殊加重刑事责任事由，如法国。根据法国刑法第421-3条规定，对于421-1条的恐怖活动罪，设置了七个档次的加重幅度，其中当处30年徒刑之犯罪，加重为无期徒刑。（注：罗结珍译：《法国刑法典》，中国人民公安大学出版社1995年版，第143页以下。）为了达到分化、瓦解恐怖犯罪组织和鼓励恐怖分子悔过自新的目的，许多国家在严惩恐怖组织犯罪的同时，还注重刑事政策的运用，规定了特殊减轻或免刑事由。如俄罗斯刑法规定，参与准备实施恐怖行为的人员，如果及时提前报告权力机关或采取其他措施预防恐怖行为的发生，如果其行为没有别的犯罪构成，则免除刑事责任。（注：黄道秀等译：《俄罗斯联邦刑法典》，中国法制出版社1996年版，第106页以下。）意大利刑法则引入了一种新的与有组织犯罪作斗争的手段，即悔过者的奖赏制度。所谓悔过，是指脱离犯罪组织，消除犯罪后果，以及向当局声明在侦查中进行合作，向当局检举集团中进行的犯罪的其他同谋者。悔过者可以获得减轻或免除刑事责任的奖赏。意大利法律对恐怖活动犯罪规定了“悔过”情节。（注：参见莫洪宪：《国际社会反有组织犯罪立法概说》，载《刑事法学》1998年第10期。）
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