内容 摘要：
国有资产管理体制的完善，必须解决产权的 问题 ，同时还要解决政府职能的问题，两者相辅相承，互为依托。我国在计划 经济 时期所建立的国有资产管理体制，在当时的 历史 条件下为加快我国 工业 化进程起到了积极推动作用。但随着市场经济体制改革的深入，原有的体制已不能适应市场化运作，其弊端在于：政资不分、政企不分、管理主体多元化与所有者缺位并存和产权管理“条块分割”。在对旧体制进行改革的初期，由于我国并未完全以市场经济运作 规律 的眼光去看待产权和政府的关系，忽视了市场经济条件下所有权本身的功能性价值，忽视了对政府职能的淡化，只进行了逐步放权让利式的改革，试图以有形之手的价值部分取代客观经济规律的价值，使国有 企业 始终不能完全成为市场的主体，其结果并没有使国有资产有效地实现保值、增值。现今，政府的 社会 经济管理职能与国有资产所有者职能仍未彻底分开，社会经济管理职能是政府作为社会经济管理者利用行政手段，去追求整个国民经济的 发展 和社会秩序的稳定。国有资产管理职能是政府利用产权手段追求国有资产总体上的保值、增值。一旦这两种职能相混淆，那么政府会不自觉地运用行政手段去 影响 企业。同时，我们还应将国有资产所有者职能中的国有资产管理职能和国有资产营运职能分离，管理职能的主要任务是监督，包括对国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、资产统计、调解产权纠纷、查处国有资产流失等。营运职能主要任务是政府以持股单位的身份，以产权为纽带进行产权运作。只有这样才能使我们的国有企业或国有参股企业真正走向市场，成为市场经济的主体。
关键词：国有资产 产权 社会经济管理职能 国有资产所有者职能
一、 国有资产的概念、范围和国有资产管理体制的内容
(一) 国有资产的概念
国有资产，是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产权利。国有资产是属于全民所有及国家所有的一切财产和财产权利的总和。从经济学 理论 上讲，资产不能等同于财产，只有作为生产要素投入生产经营的财产和财产权利，才能成为资产。因此，在理论和实践中，国有资产有广义和狭义之分。广义上的国有资产与国有财产或国家财产同义，是指依法归国家所有的一切财产，即包括增值型或经营性国有财产，又包括非增值型或非经营性国有财产。狭义的国有资产仅指增值型或经营性的国有财产。我们所说的国有资产是指广义的国有资产。从法学角度看，其包括物权、债权、知识产权等有形财产和无形财产，这些财产属全民所有，即中华人民共和国全体公民共同共有。
（二）国有资产的范围
在我国国有资产主要由以下几个渠道形成：一是国家以各种形式投资所形成的资产，包括国家投入国有企业、中外合作企业、及其他企业用于经营的资本金及其权益，及国家对行政事业单位拨入经费形成的资产；二是国家接受馈赠形成的资产，包括公民个人赠与我国的财产；三是国家凭借权力取得的属于国家的财产，包括依法没收的官僚资本和敌伪财产，依法宣布为国有的城镇土地、矿藏、海洋、水流以及大森林、大荒山等，依法赎买的资本主义工商业，依法征收和征用的土地，依法没收的财产，依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等；四是凡在我国境内所有全部明确的各项财产，除 法律 另有规定的，也属于国有资产。
（三）国有资产管理体制的内容
国有资产管理体制，是国家关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及国有资产管理的方式、制度和 方法 等的总称。国有资产管理体制的基本内容包括：国有资产管理机构的性质、机构设置和职能配置；国有资产管理机构与国家经济管理一般机构的关系；中央与地方国有资产管理机构的权责划分及管理机构内部各部门之间的权责划分及相关关系；国有资产所有者权能的实现方式，即国家实施国有资本运作，对国有企业实行管理监督的制度等。
二、计划经济时期我国国有资产管理体制的特点及弊端
（一）计划经济体制下我国国有资产管理体制的特点
在计划经济体制下（1949年—1978年），我国的国有资产管理体制有以下特点：（1）国有经济几乎控制了所有的行业和领域，企业主要由国家来办。（2）政府通过按产品门类设置的经济部门统一组成国有企业的经济活动，企业的人财物、供产销等经济活动都由政府通过指令性计划分配下达。（3）财务上实行统收统支。企业盈利全部上缴，亏损由国家弥补。（4）投资采取无偿办法由国家统一安排。这种管理体制在当时是适应生产力发展的，因为建国初期我国生产力低下，物资匮乏，而我国通过国家行政力量对经济的全面介入，以城乡二元户籍制度为基本手段，通过工农产品的国家定价和计划供销，以“政府计划之手”控制整个社会有限财富的分配，能迅速积累起急需的工业建设资金，从而加快了工业化进程，建立了比较独立、完善的工业化体系。在这一阶段，一切都服从于建设的需要，而国有资产运用的效率问题并不是国有资产管理体制所追求的完全目标。我们如果从所有权的角度去看，在这个时期，所有权本身并不正常的发挥其功能，所有权的功能是通过它的四项基本权能来体现的，包括占有、使用、收益和处分，在这个时期，我们的企业只能运用这四项权能中占有权和不完全的使用权，使所有权本身的功能不能充分地发挥。之所以产生这种情况，也是由当时的物质基础来决定的。马克思主义法的本质学说认为，法的产生依赖于物质基础，物质基础表现为生产力和生产关系，物质基础决定了法，国家并不是在创制法，而是在表述法，法的内容应与社会关系、生产关系相适应。对于一穷二白的建国初期，国家显然有必要通过对所有权本身功能的限制，来合理有效的控制物质资源的分配和流转，这更有利于整个国家。
（二）计划经济时期，我国国有资产管理体制的弊端
在进入了有计划的商品经济特别是实行社会主义市场经济后，原有的国有资产管理体制已不能适应生产力发展的需要，逐渐暴露出种种弊端，主要有以下四个方面：（1）政资不分。在政府机构设置上，没有独立行使国有资产管理职能的部门，国有资产管理的职能被分解在政府不同的经济部门之中；在职能划分上，没有明确划分国家行政管理职能和资产所有者职能。（2）政企不分。在政府与企业的关系下，往往出现以行政管理权取代资产所有权，以行政隶属关系取代产权关系的现象。国有企业承担了许多本应由政府承担的社会义务，以至于出现了企业办社会的现象，同时政府要以这些任务完成情况作为考核企业的经营者绩效的标准，结果造成企业职责的模糊错位，使企业不可能将经营目标放在第一位，无法集中全力搞好生产经营活动。（3）国有资产产权管理主体多元化与所有者缺位并存。国有资产所有者职能由不同行政机关分别行使，所有者的统一职能被分割。例如，企业投资权由政府计划委员会行使，干部任命权由组织人事部门行使，资产收益权由财政部门行使等等。这些部门都以产权主体的身份出现，按照自己的要求甚至自身的利益来行使产权，从而造成了多头管理、政出多门，使企业无所适从，妨碍了企业自主权的行使。同时，多头管理又必然产生推委、扯皮的问题，没有一个部门对企业生产经营和国有资产保值增值问题承担责任。“人人都管、无人负责”，造成国有资产产权主体虚置，企业所有者管理缺位。(4)产权管理“条块分割”，由于企业隶属于不同地区和不同部门，各地区与各部门按照自身利益进行经济管理与决策，从而割裂了企业间分工协作的关系，形成了“诸侯经济”。部门、地方自成体系，行政垄断，重复建设，产业结构趋同，导致国有资产整体配置效益低下。同时，由于国有企业事实上的“部门所有制”和“地方所有制”，造成了经济资源优化配置中条块分割的体制障碍，阻碍了国有资产的合理流动和有效重组，使国有经济布局难以按照市场要求适时调整，产业结构和企业组织结构难以优化。从法学的所有权角度再 分析 ，我们会发现，在这个历史时期，国有企业和民营企业在市场经济条件下不处于平等地位，国家所有权的功能不能充分发挥，而民营企业对企业财产享有的所有权是完全的,使其能够在市场经济的条件下更加地机动、灵活和更富有活力。如果在一种经济制度下，存在一种完全的所有权和一种畸形的不完全的所有权，那么在竞争中后者必败无疑。从法学的角度来看，这也是长期来国企经济效益不佳的根本症结所在。
三、市场经济条件下我国国有资产管理体制的改革与完善
（一）市场经济条件下我国国企改革必须政资分开，既社会经济管理者职能与国有资产所有者职能相分离
自1978年党的十一届三中全会以来，我国开展了全面深入的经济体制改革，而国企改革则成为其中的重头戏。由于解决国有企业生产效益低下，抑制国有资产流失，最大限度的使国有资产的保值、增值为国企改革所追求的目标，所以人们开始认识到 科学 、合理的国有资产管理体制的重要性。国有资产具有的特殊性在于，其不能直接由所有权人直接行使所有权。国有资产属于全民所有，其由全体人民的代表机关全国人大授权的政府代表全体公民行使所有权，这时就难免造成基于国家权力形成的行政职权与基于代表关系形成的所有权之间的冲突与混淆。所以，国企的改革与政府的改革成为国有资产管理体制改革的必不可少的两方面。1982年国企改革进入第一阶段，中央和地方政府开始放权让利，企业在取得部分管理权后留成利润比率扩大。1983年、1984年先后推行第一步与第二步“利改税”，把企业上缴利润改为税收，企业在一定范围内获得了经营权、管理权和部分产品的定价、计划外产品的销售权、国家控制之外的利润分配权。但从总体上看企业对企业内的国有资产所享有的是有限的经营管理权。1986年国企改革进入第二阶段，政府对企业进一步放权，特别是对国有中小型企业普遍实行承包、租赁制，企业对其范围内的国有资产享有承包、经营权，1988年出台的《全民所有制工业企业法》为企业的承包、经营权提供了法律依据。这属于“两权分离”的模式，但这种模式并不足以把企业推向市场，所有权与经营权简单的分离并不能产生企业作为法人所必要的产权基础。所有权在部分权能分离出去后仍然直接附着于企业现实财产，因此始终存在着一个在这些财产上“谁说了算”的问题。经营权从性质上讲是属于所有权的一项权能，其从属于所有权，由于所有权是上位的权利，在与经营权之间的此消彼长关系中，所有权始终处于优势地位，这就必然导致企业经营者听命于政府和政府可以随时随意的任免企业经营者的局面，这种“两权分离”模式的根本缺陷在于，它的理论出发点是国家本位（政府本位）而不是企业本位。虽然这一时期企业对其范围内的国有资产所享有的权利越来越大，有利于激发企业内部活力，但是随着我国经济体制改革的深入，民营企业、“三资”企业和联营企业迅速的发展壮大，市场化程度不断的提高，长期存在的短缺经济和供应不足在20世纪90年代初已基本解决，非公有制企业逐步挤压了国有企业原有的市场空间，使国有企业始终不能摆脱困窘的境地。也就是在这个时期，有了与民营企业的参照，理论界和实际工作者开始对我国国企改革进行反思，逐渐认识到“授权而治”的改革是远远不够的，应当从根本上解决政企不分和企业经营机制转换的问题，而政企不分的症结就在于政资不分。所谓政资不分，是指由同一行政机构即执行社会经济管理者职能，又执行国有资产所有者职能。政府的社会经济管理职能是国家赋予政府的行政管理权力，管理目标是实现社会公平、秩序和国民经济稳定发展，管理范围是全社会各类社会经济活动，管理方式、手段往往具有强制性，其行为应属公法调整。而政府的国有资产所有者职能是基于财产所有者身份行使的财产权利，国有资产管理的目标是发挥国有经济的主导作用，实现国有资产的保值增值，管理的范围限定于国有资产，作为国有资产所有权主体的政府，与其它民事主体通过契约来确立双方的权利、义务关系，因而其行为应属私法上平等主体之间的行为。这两种职能必须分开的依据在于：（1）两种职能产生的法律根据不同。社会经济管理职能产生的依据是 政治 权利，国有资产所有者职能产生的依据是财产权利，政治权利与财产权利是两种不同的法权。（2）两种职能行使的范围不同。政府作为社会经济管理者，其行使职能的对象是国境之内各种不同所有制的企业、单位和个人。而政府作为国有资产所有者，其行使职能的对象仅限于国有资产，但不论国有资产是在境外还是境内。（3）两种职能行使的手段不同。政府行使社会经济管理职能，主要采取行政手段，从外部约束企业行为。政府行使国有资产所有者职能，主要采取产权手段，从所有者的角度去影响企业。如果两种职能不分开，那么政府会不自觉的运用行政手段去影响企业。（4）两种职能的目标不同。政府作为社会经济管理者，主要追求整个国民经济的发展和社会秩序的稳定。而政府作为所有者的职能，追求的经济目标即国有资产总体上保值增值。
国有资产管理体制的完善，必须解决产权的 问题 ，同时还要解决政府职能的问题，两者相辅相承，互为依托。我国在计划 经济 时期所建立的国有资产管理体制，在当时的 历史 条件下为加快我国 工业 化进程起到了积极推动作用。但随着市场经济体制改革的深入，原有的体制已不能适应市场化运作，其弊端在于：政资不分、政企不分、管理主体多元化与所有者缺位并存和产权管理“条块分割”。在对旧体制进行改革的初期，由于我国并未完全以市场经济运作 规律 的眼光去看待产权和政府的关系，忽视了市场经济条件下所有权本身的功能性价值，忽视了对政府职能的淡化，只进行了逐步放权让利式的改革，试图以有形之手的价值部分取代客观经济规律的价值，使国有 企业 始终不能完全成为市场的主体，其结果并没有使国有资产有效地实现保值、增值。现今，政府的 社会 经济管理职能与国有资产所有者职能仍未彻底分开，社会经济管理职能是政府作为社会经济管理者利用行政手段，去追求整个国民经济的 发展 和社会秩序的稳定。国有资产管理职能是政府利用产权手段追求国有资产总体上的保值、增值。一旦这两种职能相混淆，那么政府会不自觉地运用行政手段去 影响 企业。同时，我们还应将国有资产所有者职能中的国有资产管理职能和国有资产营运职能分离，管理职能的主要任务是监督，包括对国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、资产统计、调解产权纠纷、查处国有资产流失等。营运职能主要任务是政府以持股单位的身份，以产权为纽带进行产权运作。只有这样才能使我们的国有企业或国有参股企业真正走向市场，成为市场经济的主体。
关键词：国有资产 产权 社会经济管理职能 国有资产所有者职能
一、 国有资产的概念、范围和国有资产管理体制的内容
(一) 国有资产的概念
国有资产，是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产权利。国有资产是属于全民所有及国家所有的一切财产和财产权利的总和。从经济学 理论 上讲，资产不能等同于财产，只有作为生产要素投入生产经营的财产和财产权利，才能成为资产。因此，在理论和实践中，国有资产有广义和狭义之分。广义上的国有资产与国有财产或国家财产同义，是指依法归国家所有的一切财产，即包括增值型或经营性国有财产，又包括非增值型或非经营性国有财产。狭义的国有资产仅指增值型或经营性的国有财产。我们所说的国有资产是指广义的国有资产。从法学角度看，其包括物权、债权、知识产权等有形财产和无形财产，这些财产属全民所有，即中华人民共和国全体公民共同共有。
（二）国有资产的范围
在我国国有资产主要由以下几个渠道形成：一是国家以各种形式投资所形成的资产，包括国家投入国有企业、中外合作企业、及其他企业用于经营的资本金及其权益，及国家对行政事业单位拨入经费形成的资产；二是国家接受馈赠形成的资产，包括公民个人赠与我国的财产；三是国家凭借权力取得的属于国家的财产，包括依法没收的官僚资本和敌伪财产，依法宣布为国有的城镇土地、矿藏、海洋、水流以及大森林、大荒山等，依法赎买的资本主义工商业，依法征收和征用的土地，依法没收的财产，依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等；四是凡在我国境内所有全部明确的各项财产，除 法律 另有规定的，也属于国有资产。
（三）国有资产管理体制的内容
国有资产管理体制，是国家关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及国有资产管理的方式、制度和 方法 等的总称。国有资产管理体制的基本内容包括：国有资产管理机构的性质、机构设置和职能配置；国有资产管理机构与国家经济管理一般机构的关系；中央与地方国有资产管理机构的权责划分及管理机构内部各部门之间的权责划分及相关关系；国有资产所有者权能的实现方式，即国家实施国有资本运作，对国有企业实行管理监督的制度等。
二、计划经济时期我国国有资产管理体制的特点及弊端
（一）计划经济体制下我国国有资产管理体制的特点
在计划经济体制下（1949年—1978年），我国的国有资产管理体制有以下特点：（1）国有经济几乎控制了所有的行业和领域，企业主要由国家来办。（2）政府通过按产品门类设置的经济部门统一组成国有企业的经济活动，企业的人财物、供产销等经济活动都由政府通过指令性计划分配下达。（3）财务上实行统收统支。企业盈利全部上缴，亏损由国家弥补。（4）投资采取无偿办法由国家统一安排。这种管理体制在当时是适应生产力发展的，因为建国初期我国生产力低下，物资匮乏，而我国通过国家行政力量对经济的全面介入，以城乡二元户籍制度为基本手段，通过工农产品的国家定价和计划供销，以“政府计划之手”控制整个社会有限财富的分配，能迅速积累起急需的工业建设资金，从而加快了工业化进程，建立了比较独立、完善的工业化体系。在这一阶段，一切都服从于建设的需要，而国有资产运用的效率问题并不是国有资产管理体制所追求的完全目标。我们如果从所有权的角度去看，在这个时期，所有权本身并不正常的发挥其功能，所有权的功能是通过它的四项基本权能来体现的，包括占有、使用、收益和处分，在这个时期，我们的企业只能运用这四项权能中占有权和不完全的使用权，使所有权本身的功能不能充分地发挥。之所以产生这种情况，也是由当时的物质基础来决定的。马克思主义法的本质学说认为，法的产生依赖于物质基础，物质基础表现为生产力和生产关系，物质基础决定了法，国家并不是在创制法，而是在表述法，法的内容应与社会关系、生产关系相适应。对于一穷二白的建国初期，国家显然有必要通过对所有权本身功能的限制，来合理有效的控制物质资源的分配和流转，这更有利于整个国家。
（二）计划经济时期，我国国有资产管理体制的弊端
在进入了有计划的商品经济特别是实行社会主义市场经济后，原有的国有资产管理体制已不能适应生产力发展的需要，逐渐暴露出种种弊端，主要有以下四个方面：（1）政资不分。在政府机构设置上，没有独立行使国有资产管理职能的部门，国有资产管理的职能被分解在政府不同的经济部门之中；在职能划分上，没有明确划分国家行政管理职能和资产所有者职能。（2）政企不分。在政府与企业的关系下，往往出现以行政管理权取代资产所有权，以行政隶属关系取代产权关系的现象。国有企业承担了许多本应由政府承担的社会义务，以至于出现了企业办社会的现象，同时政府要以这些任务完成情况作为考核企业的经营者绩效的标准，结果造成企业职责的模糊错位，使企业不可能将经营目标放在第一位，无法集中全力搞好生产经营活动。（3）国有资产产权管理主体多元化与所有者缺位并存。国有资产所有者职能由不同行政机关分别行使，所有者的统一职能被分割。例如，企业投资权由政府计划委员会行使，干部任命权由组织人事部门行使，资产收益权由财政部门行使等等。这些部门都以产权主体的身份出现，按照自己的要求甚至自身的利益来行使产权，从而造成了多头管理、政出多门，使企业无所适从，妨碍了企业自主权的行使。同时，多头管理又必然产生推委、扯皮的问题，没有一个部门对企业生产经营和国有资产保值增值问题承担责任。“人人都管、无人负责”，造成国有资产产权主体虚置，企业所有者管理缺位。(4)产权管理“条块分割”，由于企业隶属于不同地区和不同部门，各地区与各部门按照自身利益进行经济管理与决策，从而割裂了企业间分工协作的关系，形成了“诸侯经济”。部门、地方自成体系，行政垄断，重复建设，产业结构趋同，导致国有资产整体配置效益低下。同时，由于国有企业事实上的“部门所有制”和“地方所有制”，造成了经济资源优化配置中条块分割的体制障碍，阻碍了国有资产的合理流动和有效重组，使国有经济布局难以按照市场要求适时调整，产业结构和企业组织结构难以优化。从法学的所有权角度再 分析 ，我们会发现，在这个历史时期，国有企业和民营企业在市场经济条件下不处于平等地位，国家所有权的功能不能充分发挥，而民营企业对企业财产享有的所有权是完全的,使其能够在市场经济的条件下更加地机动、灵活和更富有活力。如果在一种经济制度下，存在一种完全的所有权和一种畸形的不完全的所有权，那么在竞争中后者必败无疑。从法学的角度来看，这也是长期来国企经济效益不佳的根本症结所在。
三、市场经济条件下我国国有资产管理体制的改革与完善
（一）市场经济条件下我国国企改革必须政资分开，既社会经济管理者职能与国有资产所有者职能相分离
自1978年党的十一届三中全会以来，我国开展了全面深入的经济体制改革，而国企改革则成为其中的重头戏。由于解决国有企业生产效益低下，抑制国有资产流失，最大限度的使国有资产的保值、增值为国企改革所追求的目标，所以人们开始认识到 科学 、合理的国有资产管理体制的重要性。国有资产具有的特殊性在于，其不能直接由所有权人直接行使所有权。国有资产属于全民所有，其由全体人民的代表机关全国人大授权的政府代表全体公民行使所有权，这时就难免造成基于国家权力形成的行政职权与基于代表关系形成的所有权之间的冲突与混淆。所以，国企的改革与政府的改革成为国有资产管理体制改革的必不可少的两方面。1982年国企改革进入第一阶段，中央和地方政府开始放权让利，企业在取得部分管理权后留成利润比率扩大。1983年、1984年先后推行第一步与第二步“利改税”，把企业上缴利润改为税收，企业在一定范围内获得了经营权、管理权和部分产品的定价、计划外产品的销售权、国家控制之外的利润分配权。但从总体上看企业对企业内的国有资产所享有的是有限的经营管理权。1986年国企改革进入第二阶段，政府对企业进一步放权，特别是对国有中小型企业普遍实行承包、租赁制，企业对其范围内的国有资产享有承包、经营权，1988年出台的《全民所有制工业企业法》为企业的承包、经营权提供了法律依据。这属于“两权分离”的模式，但这种模式并不足以把企业推向市场，所有权与经营权简单的分离并不能产生企业作为法人所必要的产权基础。所有权在部分权能分离出去后仍然直接附着于企业现实财产，因此始终存在着一个在这些财产上“谁说了算”的问题。经营权从性质上讲是属于所有权的一项权能，其从属于所有权，由于所有权是上位的权利，在与经营权之间的此消彼长关系中，所有权始终处于优势地位，这就必然导致企业经营者听命于政府和政府可以随时随意的任免企业经营者的局面，这种“两权分离”模式的根本缺陷在于，它的理论出发点是国家本位（政府本位）而不是企业本位。虽然这一时期企业对其范围内的国有资产所享有的权利越来越大，有利于激发企业内部活力，但是随着我国经济体制改革的深入，民营企业、“三资”企业和联营企业迅速的发展壮大，市场化程度不断的提高，长期存在的短缺经济和供应不足在20世纪90年代初已基本解决，非公有制企业逐步挤压了国有企业原有的市场空间，使国有企业始终不能摆脱困窘的境地。也就是在这个时期，有了与民营企业的参照，理论界和实际工作者开始对我国国企改革进行反思，逐渐认识到“授权而治”的改革是远远不够的，应当从根本上解决政企不分和企业经营机制转换的问题，而政企不分的症结就在于政资不分。所谓政资不分，是指由同一行政机构即执行社会经济管理者职能，又执行国有资产所有者职能。政府的社会经济管理职能是国家赋予政府的行政管理权力，管理目标是实现社会公平、秩序和国民经济稳定发展，管理范围是全社会各类社会经济活动，管理方式、手段往往具有强制性，其行为应属公法调整。而政府的国有资产所有者职能是基于财产所有者身份行使的财产权利，国有资产管理的目标是发挥国有经济的主导作用，实现国有资产的保值增值，管理的范围限定于国有资产，作为国有资产所有权主体的政府，与其它民事主体通过契约来确立双方的权利、义务关系，因而其行为应属私法上平等主体之间的行为。这两种职能必须分开的依据在于：（1）两种职能产生的法律根据不同。社会经济管理职能产生的依据是 政治 权利，国有资产所有者职能产生的依据是财产权利，政治权利与财产权利是两种不同的法权。（2）两种职能行使的范围不同。政府作为社会经济管理者，其行使职能的对象是国境之内各种不同所有制的企业、单位和个人。而政府作为国有资产所有者，其行使职能的对象仅限于国有资产，但不论国有资产是在境外还是境内。（3）两种职能行使的手段不同。政府行使社会经济管理职能，主要采取行政手段，从外部约束企业行为。政府行使国有资产所有者职能，主要采取产权手段，从所有者的角度去影响企业。如果两种职能不分开，那么政府会不自觉的运用行政手段去影响企业。（4）两种职能的目标不同。政府作为社会经济管理者，主要追求整个国民经济的发展和社会秩序的稳定。而政府作为所有者的职能，追求的经济目标即国有资产总体上保值增值。
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