本文作者：李新娟作者单位：河南理工大学国际合作交流处
1中国煤矿安全状况分析
我国是世界上开发利用煤炭最早的国家,也是世界煤炭资源最丰富的国家之一。2006年我国煤炭探明储量在114•5Gt以上,居世界第三;已知含煤面积550000km2,95%以上是井工开采。国有重点煤矿的平均采深在500m以上,现有大中型生产矿井中约有1/3矿井采深达到700m以上,近期规划建设的大中型矿井中有半数以上开采深度达到800m[8]。1949年全国生产原煤32•43Mt。新中国成立后,经过3年国民经济恢复,到第一个五年计划前的1952年煤炭年产量达到66•00Mt,第一个五年计划结束的1957年生产原煤达到131Mt,到第二个五年计划结束的1962年,全国产煤220Mt。经3年国民经济调整巩固,至1965年,全国煤产量为232Mt。1966年文化大革命开始,1967年煤炭产量下降到205•7Mt,之后逐年上升,到1976年文化大革命结束,煤炭产量达到483•4Mt。1978年开始改革开放,煤炭产量快速增加到618Mt。随后的将近20年间,随着国民经济持续增长,煤炭产量随之提高,1985年产煤872Mt,1987年产煤928Mt,1989年产煤1•054Gt,突破了十亿大关。进入90年代,煤产量年年递增,1992年产煤1•116Gt,1993年产煤1•15Gt,1994年产煤1•24Gt,1995年产煤1•361Gt,1996年产煤1•374Gt,1997年产煤1•373Gt,居世界首位。1997年受亚洲金融危机影响,煤炭产量下降,2002年煤炭产量下降到1•051Gt。2003年开始,中国经济重新步入快车道,煤炭行业支撑国民经济发展,2003年产量即增加到1•667Gt。从2003年至今,煤炭产量持续快速增长,2009年煤炭产量达到3•05Gt,突破3Gt大关[1]。根据《2010年国民经济和社会发展统计公报》,到2010年煤炭产量进一步增加到3•24Gt,同比增长了8•9%,见图1。我国煤矿煤炭资源赋存条件差,井工开采煤矿占煤炭生产总量的95%以上,煤矿开采深度大,水、火、瓦斯等自然灾害严重。煤矿瓦斯成为安全生产的最大威胁。资料显示,我国国有重点煤矿高瓦斯矿井占26•8%,煤与瓦斯突出矿井占17•6%,有煤尘爆炸危险的矿井占87%,有自然发火危险的矿井接近50%。除山东、内蒙古的大部分矿区为低瓦斯矿井外,其他地区的煤矿瓦斯普遍较高,并有相当一部分煤矿瓦斯涌出量大,突出次数多,强度大,增加了我国煤矿安全生产的难度。作为世界第一产煤大国,我国同时也是煤矿安全状况较差的主要产煤国家。我国煤矿事故死亡率是世界上主要采煤国家中最高的,同比2009年百万t煤死亡率,是美国的近60倍、印度的近6倍[9]。
2中国的煤矿安全生产状况与政治经济社会发展状况的关系分析
图2为1949—2009年中国煤矿事故死亡人数随时间的变化图,图3为1949—2009年中国煤矿事故死亡率随时间的变化图。由图2和3可以看出,从1949年中华人民共和国成立以来,中国煤矿事故死亡人数和煤矿事故死亡率呈现两个明显的特点:一是大起大落,二是阶段性特征。大起大落与阶段性特征相互联系,相互影响。大起大落主要受中国社会政治生态的风云变化影响较大,阶段性特征与社会经济发展水平的关系更为密切。在特定的社会政治经济条件下,煤矿安全受政治的影响更大、更直接。为了更清晰地认识不同时期煤矿安全与社会政治经济等的关系,按其煤矿事故死亡率和事故死亡人数起伏变化的特征,可将其分为5个时期:1949—1957年,安全状况改善期;1958—1965年,煤矿安全事故高峰期;1966—1976年,煤矿安全事故上升期;1977—2002,煤矿安全事故高位波动期;2003年至今,煤矿安全事故快速稳定下降期。
2•1第一个时期(1949—1957年)———安全状况改善期
解放初期,社会经济处于农业经济的低级阶段,煤矿开采方法原始落后,安全生产基础十分薄弱,没有煤矿安全管理经验,煤矿事故高发。但是,国家十分重视安全工作,建立了初步的安全管理制度,制定了早期的安全操作规程,特别是人们的安全生产积极性十分高涨,在煤炭产量逐步增长的形势下,安全状况迅速得到改善,煤矿事故百万t死亡率由1949年的22•54,迅速降低到1956年、1957年的5•65(见图2和3)。
2•2第二个时期(1958—1965年)———煤矿安全事故高峰期
这一时期又分为两个阶段,即盲目蛮干的事故快速上升阶段和迅速调整的事故快速下降阶段。快速上升阶段主要影响因素是1958年开始的“大跃进”。初步建立起的煤矿安全管理秩序被打破,煤矿事故剧增,事故死亡人数从1957年的3704人急剧上升到1960年的6036人,百万t事故死亡率突破15。1960年5月8日山西老白洞煤矿发生瓦斯爆炸事故死亡人数达到684人(见图2)。因此,1961年开始采取一系列紧急措施,包括国务院发布《关于加强企业安全生产的紧急通知》等,重建煤矿安全生产秩序,重大事故得到遏制,即进入到了这个时期的第二阶段(1961—1965年)。
2•3第三个时期(1966—1976年)———煤矿安全事故上升期
这一时期我国处于农业经济时期,国内政治生态发生了重大变化,煤矿安全生产遭严重冲击,安全管理停滞,事故率逐年攀升,到1976年煤矿事故百万t事故死亡率达到9•98,事故死亡人数达到4826人。
2•4第四个时期(1977—2002年)———煤矿安全事故高位波动期
这一时期我国按经济发展阶段看,基本处于从农业社会向初级工业化社会发展的阶段(1978年我国人均GDP为190美元,2002年上升为960美元),由于社会资源匮乏,社会经济生态处于“生存型”时期,也就是说,这一时期人们为了自身的生存需要,无论企业还是个人都较少顾忌安全和健康。这一时期按国内政治环境可分为两个阶段———文化大革命后的拨乱反正阶段和改革开放阶段。在拨乱反正时期,文化大革命的残余影响依然存在,影响人们的社会安全认知;社会经济发展水平很低,煤矿技术安全装备、开采方法等落后,煤矿安全条件脆弱,安全生产环境较差,煤矿安全主要靠人盯人的所谓的“管理”。同时,社会对发展煤炭生产,提高煤炭产量,保证煤炭供给的需求较高。为了解决经济发展问题,不惜以牺牲安全和资源为代价,提出“有水快流”的政策,煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举,国家、集体、个人一起上”的方针;将优良煤炭资源分散划转给不具备基本安全生产条件的小煤矿开采,安全管理被忽视,极大地动摇了煤矿安全生产的基础,导致煤矿事故始终居高不下[1,2,9]。1978年改革开放后,安全生产秩序逐渐得到恢复和重建,煤矿发展建设开始步入正轨,先后颁布了一系列安全生产的法律法规,如1980年的《煤矿安全规程》、1981年的《小煤矿安全规程》、1983年的《煤矿安全监察条例》,1986年的《关于煤矿企业安全生产奖惩制度的决定》、1987年的《关于统配煤矿安全生产奖惩的暂行规定》,特别是1999年底,成立了国家煤炭安全监察局,成为煤矿安全规制的改革的里程碑。这一阶段安全管理体系逐步建立,法规不断完善[10-13]。改革开放后,煤炭行业学习国外先进的技术和管理经验,引进煤矿设备,在此基础上消化吸收和自主研发相结合,生产适合我国煤矿开采条件的采掘装备,从而使我国的煤矿技术水平和煤矿装备水平得到较大改善,煤矿机械化程度逐年提高。随着社会经济的发展,社会对安全生产越来越重视,政府和煤矿企业的事故压力、事故成本增加,安全生产意识一定程度上被接受,安全生产面貌初步得到改善。虽然煤炭产量在不断增加,但总体事故率在波动中呈下降趋势。同时,由于该阶段改革开放,解放了生产力,大批农民工进入城市,进入煤矿企业。这个阶段煤矿一线的工人的95%以上是“农民轮换工”,成为煤矿企业一线工人的主体。一方面由于农民工本身的教育程度等总体素质较低,更为重要的是国家及煤矿行业尚未对“农民工”的长期使用及安全保障等做出制度性的安排,使农民工成为“农民轮换工”。而“轮换”使得企业教育培训短期化,使农民工自身对企业无归属性,学习培训积极性不高,带来整个一线职工队伍总体素质差,专业水平低。这在地方国有煤矿和乡镇煤矿中更为突出。另一方面,由于煤矿经济效益差,技术装备相对落后,机械化、现代化程度低,工人劳动强度大,工人待遇较差,工人流动性更大,恶性循环导致煤矿安全生产的主体和对象———“一线职工”安全意识等综合素质差的问题长期不能得到很好解决。此外,受煤矿经济状况影响,安全系统脆弱等煤矿安全的结构性问题依然存在[14-16]。
总结这一时期影响煤矿安全的几个主要特点如下。1)文化大革命后,社会政治生态基本长期稳定,煤矿安全生产秩序得到恢复和发展。2)社会经济快速发展,煤炭需求量大增,煤炭产量不断提高,煤矿安全基础建设没有能够和煤炭产量同步提升。3)安全法律法规体系逐步建立和日趋完善,但是严格贯彻落实法律法规的社会环境尚未形成。4)改革开放学习和引进先进采煤国家的技术、装备、管理等,在此基础上,逐步建立起了适合我国煤矿特点的技术体系、管理体系以及采掘等煤矿装备制造体系,煤矿技术水平、管理水平和机械化水平得到较大提高,但是受煤矿经济效益等因素的影响,和先进采煤国家相比装备水平仍然落后。5)改革开放后,大批农业劳动力进入煤矿行业,煤矿一线职工主体是“农民轮换工”,劳动强度大,待遇低,保障差,安全意识差,职工队伍综合素质低。6)社会经济的发展推进了社会总体安全意识的提高,但该阶段的社会群体中,农民是为生存奔波的“生存型”群体,安全生产观念、安全意识仍有待提高。7)煤炭行业在这一时期经济效益较差,社会对煤矿索取较多,而投入较少,安全生产基础仍然十分薄弱。8)国有重点、国有地方和乡镇煤矿不同所有制结构煤矿的安全生产条件差别较大。国有大型、特大型煤矿企业采掘综合机械化水平、生产集中程度、安全生产条件均达到了很高的水平,个别企业达到国际先进或领先水平;而乡镇煤矿安全生产条件较差,有的不具备基本的安全生产条件。9)煤矿产业集中度低,总体技术装备落后,及煤矿企业的散、小等特点使煤矿安全管理十分复杂,粗放发展积累的矛盾仍然没有得到根本解决。
2•5第五个时期(2003年至今)———煤矿安全事故快速稳定下降期
这一时期我国政治稳定,经济繁荣,工业化进程大大加快。从20世纪末、21世纪初的初步工业化向工业化中级阶段发展(按照国际货币基金组织公布的数据,2010年中国的人均GDP只有4382美元),到2010年我国已步入工业化中级阶段。这一时期,我国完全摆脱了1998年经济危机的影响,经济发展速度大大加快,煤炭需求急剧增加。2002年煤炭产量为1•05Gt,2003年煤炭产量增加到1•667Gt,增加了58•8%;之后持续增加,2010年达到3•24Gt,从2003年开始每年平均增长274Mt[3]。与此同时,煤炭价格大幅度提高,煤矿生产经营状况发生了重大变化,经济效益明显好转,为从根本上改变煤矿安全生产状况提供了重要的经济基础。煤矿事故死亡人数呈现大幅下降趋势。神华集团百万t死亡率为0•04,已达到美国等发达国家水平,金牛能源从2007年以来保持零死亡纪录,神华和金牛率先提出构建本质安全型矿井[3,9]。然而经济状况的好转和先进煤矿企业良好的安全形势并不代表我国的总体安全状况,也不能自然带来全国煤矿安全形势的根本好转。事实上,安全形势依然严峻,特别重大生产安全事故时有发生[17]。如2004年11月28日铜川陈家山煤矿瓦斯爆炸事故,造成166人死亡;2005年2月14日阜新集团孙家湾煤矿海州立井矿瓦斯爆炸造成214人死亡;2009年2月22日,山西焦煤集团西山煤电公司屯兰煤矿南四采区发生特别重大瓦斯爆炸事故,造成78人死亡,114人受伤(其中重伤5人);2009年5月30日,重庆市松藻煤电有限公司同华煤矿接替采区在建设施工过程中发生特别重大煤与瓦斯突出事故,突出煤量约3000t,突出瓦斯约28•5万m3,造成30人死亡,79人受伤;2009年11月21日黑龙江鹤岗新兴煤矿发生特别重大煤与瓦斯突出引发瓦斯爆炸事故,108人死亡;2010年3月28日,山西王家岭在建煤矿发生严重透水事故,38人遇难;2010年3月31日河南省洛阳市伊川县国民煤业有限公司发生煤与瓦斯突出事故,39人死亡。小煤矿事故高发的态势没有得到根本遏制[9,18]。同时,这一时期经过近30年的改革开放,社会经济发展,人们物质生活丰富,社会从生存型向安全健康的幸福型转变,人们对安全和职业健康的要求更高,同样对煤矿安全事故的关注程度更高,对事故造成人员伤亡的忍耐度减低。因此,每起重大的煤矿事故必然引来国内外媒体的强烈反映和国内民众的极大不安,对煤炭行业形成了巨大的安全压力。
深层次的分析我国煤矿这一时期的安全事故特点,针对性的采取措施,才能从根本上解决煤矿安全结构性、长期性的问题。由我国煤炭赋存的地区性特征(西部煤炭赋存量丰富,开采条件好,从西到东,从北到南,煤炭赋存量逐渐减少,赋存条件逐渐复杂),及地区煤炭产量各省分布(图4)[2]可以看出,2008年晋陕蒙三省煤炭产量达到13•8亿t,占全国煤炭产量的49•55%,对应的煤矿事故死亡人数仅占全国的14•9%,百万t死亡率平均只有0•35,达到中等发达国家水平;湖北、湖南、广西、四川、重庆、贵州、云南、浙江、江西、吉林、青海、北京12个省市共产原煤48339万t,仅占全国总产量的17•8%,而煤矿死亡1865人,占全国事故死亡总人数的58%。因此,提出了调整煤炭产业布局,实行煤炭生产向秦岭-太行以北开采条件好的地区实施战略转移,以大幅度降低煤矿事故死亡人数。我国现行煤炭企业按照所有制不同分为国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿。由于我国的社会主义制度特色,以及历史及现实的因素,国有重点煤矿在煤炭资源配置、资金投入、人才汇聚、技术装备等方面居于最优势地位;地方国有煤矿次之;而乡镇煤矿是在“有水快流”等特殊历史背景下产生的,很多不具备煤炭开采条件的乡镇和个体盲目上马。因此,不同所有制煤炭企业的安全生产基础差别很大,必然安全生产状况也有很大不同。图5[2]为国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿事故死亡人数、比例及百万t死亡率的对比。从图5可以看出,国有重点煤矿安全状况明显好于其他两类煤炭企业,百万t死亡率已达到中等发达国家水平;而乡镇煤矿事故率则远远高于其他两类煤炭企业。也就是说,乡镇煤矿是煤矿安全生产重灾区,是煤矿安全生产的重大结构性问题之一。关闭小煤矿是优化煤炭生产结构,实现煤矿安全状况根本好转的重要策略,可大幅度降低煤矿事故死亡人数,提高整个煤炭行业的安全生产总水平。因此,从国家层面战略性、政策性地提出了整顿关闭小煤矿。各地根据自身情况,采取了各种法律和行政措施,提高煤矿准入门槛,限制灾害严重的煤矿建设。如广东省2005年发生兴宁矿难后,全省退出煤炭生产领域;浙江、福建、湖北、湖南、广西煤炭资源基本不适合机械化开采,乡镇小煤矿总生产能力7500万t,每年死亡人数高达576人;贵州、四川、重庆、云南大部分矿井瓦斯灾害严重,提出停建小煤矿。到2008年年底全国关闭小煤矿1•21万处,成效显著。但是由于小煤矿问题涉及地方以及某些个人的巨大利益,许多地方小煤矿假整合之名逃避关闭。
例如湖南应关闭1099个煤矿,实际彻底关闭的只有443个,占20•3%;东北某公司有5个小煤矿,实际生产矿点竟有96个。截至2008年年底,全国生产矿井和在建矿井总数仍多达17355个,安全形势依然严峻。特别是山西曾因矿难频发引全球关注。迫于煤矿安全生产重压,山西省将煤炭企业的兼并重组和资源整合作为提高煤炭安全生产的一项重大战略决策。山西省政府相继发布《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》和《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》,使用行政手段强力推进煤炭资源整合、煤矿兼并重组工作,整合的力度不断加大。表1为山西省资源整合前后不同所有制煤矿数量和产量、比例等情况[18-21]。通过实施煤炭资源整合、煤矿兼并重组,一部分资源条件差等不具备安全开采条件的小煤矿被直接关闭,一部分合并归大煤矿统一规划开采,另一部分划归大煤矿托管,充分发挥大型煤炭企业的资金优势、装备优势、管理优势和人才优势,帮助小煤矿改进安全生产条件,并承担安全生产责任,真正形成了促进煤矿安全生产根本好转的互助机制。这一过程使矿井数量大幅度减少,所有制结构发生变化,安全生产条件差的煤矿的安全责任主体关系划转和转移,进一步优化了煤矿安全管理环境。矿井总数减少到1053座,办矿主体减少到130个,70%的矿井生产规模达到0•9Mt以上,0•3Mt以下煤矿全部淘汰,保留矿井全部实现机械化开采。2010年煤炭产量达到740Gt,是历史最好水平。全省建设了一批高水平现代化矿井,形成4个亿t级、3个5000万t级的大型煤炭企业集团,煤炭资源开发秩序明显好转,产业集中度和技术水平大幅提升,使山西煤矿安全生产的结构性、实质性问题得到很好的解决,安全基础有了根本性的改变,安全生产面貌得到大大改善。原煤百万t死亡率由5年前的0•905下降到2009年的0•3283和2010年的0•1876,煤矿安全生产形势实现了持续明显好转。各省相继出台了进一步加大小煤矿关闭、资源整合的推进力度,加快煤矿安全科技进步,加大煤矿投入,提高煤矿装备水平,加强安全培训,建立煤矿安全生产根本好转的长效机制等一系列政策措施,开展煤矿安全质量标准化达标升级活动,强化安全基础管理,防范治理煤矿职业危害、职业安全健康工作,特别是进一步完善和强化对瓦斯和水害防治的力度等[22-24],从而提高了煤矿的防灾抗灾能力和本质安全水平。调整煤炭产业布局和结构,大幅度限制百万t死亡率高的省区和矿区煤炭产量,大幅度增加安全生产条件好的重点产煤省区煤炭产量,从而大幅度减少了事故和死亡人数,煤矿安全生产基础进一步加强。同时,加强煤矿安全监管,落实了国家监察、地方监管、企业负责的安全责任制度,全国安全生产面貌有了重大改善。2002年全国煤矿死亡人数为6995人,百万t死亡率为6•66;2003年全国煤矿死亡人数为6702人,百万t死亡率为下降到4•03;2005年全国煤矿死亡人数降到5938人,百万t死亡率降到2•81;到2009年,死亡人数更下降为2631人,百万t死亡率下降到0•892,历史性地降到了1以下;2010年煤炭产量达到3•24Gt,全国煤矿事故死亡人数是2427人,百万吨死亡率为0•749,死亡人数和百万吨死亡率分别下降了7•8%和16%。
综上所述,2003年以来我国煤矿安全状况实现重大转变的主要经验有以下几个方面。1)稳定的社会政治环境、繁荣的经济社会发展、快速的工业化进程及煤炭行业经济效益的根本转变,为煤矿安全创造了必要的社会政治经济环境。2)经济的发展、社会的进步,特别是和谐发展、安全发展的发展理念的提出,使安全得到全社会更广泛关注,煤矿安全事故压力前所未有的增大,促使政府和煤矿企业下决心改进安全状况,树立安全发展理念。3)有效发挥了制度优势和政治优势,加大力度实施煤炭资源整合和煤矿兼并重组,关闭了一大批不具备基本安全生产条件的小煤矿,煤炭产业结构得到调整和优化。4)加快了煤矿的科技进步步伐,加大了煤矿投入,提高了煤矿装备水平,加强了安全培训,建立了煤矿安全生产根本好转的长效机制等,煤矿防灾抗灾能力得到根本提升。5)抓住影响煤矿安全的重大问题———瓦斯和水害防治问题,多管齐下,成效显著。6)逐步建立了煤矿安全诚信体系,完善了煤矿安全生产责任机制。
3结论
1)根据1949—2009年中国煤矿事故死亡人数随时间的变化特征认为,中国煤矿安全生产状况,呈现大起大落的起伏变化特征。这种特征主要受中国社会政治生态的风云变化影响较大,在特定的社会政治经济条件下,煤矿安全受政治的影响更大、更直接。按煤矿事故死亡率的起伏变化特征,可将其分为5个时期:1949—1957年,第一个时期的安全状况改善期;1958—1965年,第二个时期的煤矿安全事故高峰期;1966—1976年,第三个时期的煤矿安全事故上升期;1977—2002年,第四个时期的煤矿安全事故高位波动期;2003年至今,第五个时期的煤矿安全事故快速稳定下降期。我国煤矿安全生产的大起大落主要与新中国成立以来特殊的社会政治生态环境有关,与对社会发展观的认识和煤炭行业政策有关,与我国所处的社会发展阶段有关。2)由于经济发展水平不同,社会法律人文环境不同,社会政治结构的差异以及意识形态的变化等原因,我国在解决工业化进程中煤矿安全事故高发的问题时,主要通过发挥我国的制度优势、政治优势和政策优势,如实施煤炭资源整合和煤矿兼并重组,关闭小煤矿,推广煤矿新装备和新技术等,同时,修订《煤矿安全规程》,出台《瓦斯防治规定》等法规,有效遏制了事故高发的态势,提高了煤炭行业整体安全水平,实现了煤矿安全事故稳定快速下降。3)分析了中国社会不同发展阶段的社会政治经济文化特征,在中国的煤矿安全生产状况与社会政治经济发展的关系研究的基础上,提出了中国不同发展阶段的社会生态类型,即“生存型”和“安全健康的幸福型”。不同社会发展阶段,人们的安全诉求和安全观念不同。社会安全观念的变化对我国煤矿安全管理政策的制定起到了支持和促进作用,从而大大推动了煤矿安全问题的有效解决。
1中国煤矿安全状况分析
我国是世界上开发利用煤炭最早的国家,也是世界煤炭资源最丰富的国家之一。2006年我国煤炭探明储量在114•5Gt以上,居世界第三;已知含煤面积550000km2,95%以上是井工开采。国有重点煤矿的平均采深在500m以上,现有大中型生产矿井中约有1/3矿井采深达到700m以上,近期规划建设的大中型矿井中有半数以上开采深度达到800m[8]。1949年全国生产原煤32•43Mt。新中国成立后,经过3年国民经济恢复,到第一个五年计划前的1952年煤炭年产量达到66•00Mt,第一个五年计划结束的1957年生产原煤达到131Mt,到第二个五年计划结束的1962年,全国产煤220Mt。经3年国民经济调整巩固,至1965年,全国煤产量为232Mt。1966年文化大革命开始,1967年煤炭产量下降到205•7Mt,之后逐年上升,到1976年文化大革命结束,煤炭产量达到483•4Mt。1978年开始改革开放,煤炭产量快速增加到618Mt。随后的将近20年间,随着国民经济持续增长,煤炭产量随之提高,1985年产煤872Mt,1987年产煤928Mt,1989年产煤1•054Gt,突破了十亿大关。进入90年代,煤产量年年递增,1992年产煤1•116Gt,1993年产煤1•15Gt,1994年产煤1•24Gt,1995年产煤1•361Gt,1996年产煤1•374Gt,1997年产煤1•373Gt,居世界首位。1997年受亚洲金融危机影响,煤炭产量下降,2002年煤炭产量下降到1•051Gt。2003年开始,中国经济重新步入快车道,煤炭行业支撑国民经济发展,2003年产量即增加到1•667Gt。从2003年至今,煤炭产量持续快速增长,2009年煤炭产量达到3•05Gt,突破3Gt大关[1]。根据《2010年国民经济和社会发展统计公报》,到2010年煤炭产量进一步增加到3•24Gt,同比增长了8•9%,见图1。我国煤矿煤炭资源赋存条件差,井工开采煤矿占煤炭生产总量的95%以上,煤矿开采深度大,水、火、瓦斯等自然灾害严重。煤矿瓦斯成为安全生产的最大威胁。资料显示,我国国有重点煤矿高瓦斯矿井占26•8%,煤与瓦斯突出矿井占17•6%,有煤尘爆炸危险的矿井占87%,有自然发火危险的矿井接近50%。除山东、内蒙古的大部分矿区为低瓦斯矿井外,其他地区的煤矿瓦斯普遍较高,并有相当一部分煤矿瓦斯涌出量大,突出次数多,强度大,增加了我国煤矿安全生产的难度。作为世界第一产煤大国,我国同时也是煤矿安全状况较差的主要产煤国家。我国煤矿事故死亡率是世界上主要采煤国家中最高的,同比2009年百万t煤死亡率,是美国的近60倍、印度的近6倍[9]。
2中国的煤矿安全生产状况与政治经济社会发展状况的关系分析
图2为1949—2009年中国煤矿事故死亡人数随时间的变化图,图3为1949—2009年中国煤矿事故死亡率随时间的变化图。由图2和3可以看出,从1949年中华人民共和国成立以来,中国煤矿事故死亡人数和煤矿事故死亡率呈现两个明显的特点:一是大起大落,二是阶段性特征。大起大落与阶段性特征相互联系,相互影响。大起大落主要受中国社会政治生态的风云变化影响较大,阶段性特征与社会经济发展水平的关系更为密切。在特定的社会政治经济条件下,煤矿安全受政治的影响更大、更直接。为了更清晰地认识不同时期煤矿安全与社会政治经济等的关系,按其煤矿事故死亡率和事故死亡人数起伏变化的特征,可将其分为5个时期:1949—1957年,安全状况改善期;1958—1965年,煤矿安全事故高峰期;1966—1976年,煤矿安全事故上升期;1977—2002,煤矿安全事故高位波动期;2003年至今,煤矿安全事故快速稳定下降期。
2•1第一个时期(1949—1957年)———安全状况改善期
解放初期,社会经济处于农业经济的低级阶段,煤矿开采方法原始落后,安全生产基础十分薄弱,没有煤矿安全管理经验,煤矿事故高发。但是,国家十分重视安全工作,建立了初步的安全管理制度,制定了早期的安全操作规程,特别是人们的安全生产积极性十分高涨,在煤炭产量逐步增长的形势下,安全状况迅速得到改善,煤矿事故百万t死亡率由1949年的22•54,迅速降低到1956年、1957年的5•65(见图2和3)。
2•2第二个时期(1958—1965年)———煤矿安全事故高峰期
这一时期又分为两个阶段,即盲目蛮干的事故快速上升阶段和迅速调整的事故快速下降阶段。快速上升阶段主要影响因素是1958年开始的“大跃进”。初步建立起的煤矿安全管理秩序被打破,煤矿事故剧增,事故死亡人数从1957年的3704人急剧上升到1960年的6036人,百万t事故死亡率突破15。1960年5月8日山西老白洞煤矿发生瓦斯爆炸事故死亡人数达到684人(见图2)。因此,1961年开始采取一系列紧急措施,包括国务院发布《关于加强企业安全生产的紧急通知》等,重建煤矿安全生产秩序,重大事故得到遏制,即进入到了这个时期的第二阶段(1961—1965年)。
2•3第三个时期(1966—1976年)———煤矿安全事故上升期
这一时期我国处于农业经济时期,国内政治生态发生了重大变化,煤矿安全生产遭严重冲击,安全管理停滞,事故率逐年攀升,到1976年煤矿事故百万t事故死亡率达到9•98,事故死亡人数达到4826人。
2•4第四个时期(1977—2002年)———煤矿安全事故高位波动期
这一时期我国按经济发展阶段看,基本处于从农业社会向初级工业化社会发展的阶段(1978年我国人均GDP为190美元,2002年上升为960美元),由于社会资源匮乏,社会经济生态处于“生存型”时期,也就是说,这一时期人们为了自身的生存需要,无论企业还是个人都较少顾忌安全和健康。这一时期按国内政治环境可分为两个阶段———文化大革命后的拨乱反正阶段和改革开放阶段。在拨乱反正时期,文化大革命的残余影响依然存在,影响人们的社会安全认知;社会经济发展水平很低,煤矿技术安全装备、开采方法等落后,煤矿安全条件脆弱,安全生产环境较差,煤矿安全主要靠人盯人的所谓的“管理”。同时,社会对发展煤炭生产,提高煤炭产量,保证煤炭供给的需求较高。为了解决经济发展问题,不惜以牺牲安全和资源为代价,提出“有水快流”的政策,煤炭开发采取了“大、中、小型煤矿并举,国家、集体、个人一起上”的方针;将优良煤炭资源分散划转给不具备基本安全生产条件的小煤矿开采,安全管理被忽视,极大地动摇了煤矿安全生产的基础,导致煤矿事故始终居高不下[1,2,9]。1978年改革开放后,安全生产秩序逐渐得到恢复和重建,煤矿发展建设开始步入正轨,先后颁布了一系列安全生产的法律法规,如1980年的《煤矿安全规程》、1981年的《小煤矿安全规程》、1983年的《煤矿安全监察条例》,1986年的《关于煤矿企业安全生产奖惩制度的决定》、1987年的《关于统配煤矿安全生产奖惩的暂行规定》,特别是1999年底,成立了国家煤炭安全监察局,成为煤矿安全规制的改革的里程碑。这一阶段安全管理体系逐步建立,法规不断完善[10-13]。改革开放后,煤炭行业学习国外先进的技术和管理经验,引进煤矿设备,在此基础上消化吸收和自主研发相结合,生产适合我国煤矿开采条件的采掘装备,从而使我国的煤矿技术水平和煤矿装备水平得到较大改善,煤矿机械化程度逐年提高。随着社会经济的发展,社会对安全生产越来越重视,政府和煤矿企业的事故压力、事故成本增加,安全生产意识一定程度上被接受,安全生产面貌初步得到改善。虽然煤炭产量在不断增加,但总体事故率在波动中呈下降趋势。同时,由于该阶段改革开放,解放了生产力,大批农民工进入城市,进入煤矿企业。这个阶段煤矿一线的工人的95%以上是“农民轮换工”,成为煤矿企业一线工人的主体。一方面由于农民工本身的教育程度等总体素质较低,更为重要的是国家及煤矿行业尚未对“农民工”的长期使用及安全保障等做出制度性的安排,使农民工成为“农民轮换工”。而“轮换”使得企业教育培训短期化,使农民工自身对企业无归属性,学习培训积极性不高,带来整个一线职工队伍总体素质差,专业水平低。这在地方国有煤矿和乡镇煤矿中更为突出。另一方面,由于煤矿经济效益差,技术装备相对落后,机械化、现代化程度低,工人劳动强度大,工人待遇较差,工人流动性更大,恶性循环导致煤矿安全生产的主体和对象———“一线职工”安全意识等综合素质差的问题长期不能得到很好解决。此外,受煤矿经济状况影响,安全系统脆弱等煤矿安全的结构性问题依然存在[14-16]。
总结这一时期影响煤矿安全的几个主要特点如下。1)文化大革命后,社会政治生态基本长期稳定,煤矿安全生产秩序得到恢复和发展。2)社会经济快速发展,煤炭需求量大增,煤炭产量不断提高,煤矿安全基础建设没有能够和煤炭产量同步提升。3)安全法律法规体系逐步建立和日趋完善,但是严格贯彻落实法律法规的社会环境尚未形成。4)改革开放学习和引进先进采煤国家的技术、装备、管理等,在此基础上,逐步建立起了适合我国煤矿特点的技术体系、管理体系以及采掘等煤矿装备制造体系,煤矿技术水平、管理水平和机械化水平得到较大提高,但是受煤矿经济效益等因素的影响,和先进采煤国家相比装备水平仍然落后。5)改革开放后,大批农业劳动力进入煤矿行业,煤矿一线职工主体是“农民轮换工”,劳动强度大,待遇低,保障差,安全意识差,职工队伍综合素质低。6)社会经济的发展推进了社会总体安全意识的提高,但该阶段的社会群体中,农民是为生存奔波的“生存型”群体,安全生产观念、安全意识仍有待提高。7)煤炭行业在这一时期经济效益较差,社会对煤矿索取较多,而投入较少,安全生产基础仍然十分薄弱。8)国有重点、国有地方和乡镇煤矿不同所有制结构煤矿的安全生产条件差别较大。国有大型、特大型煤矿企业采掘综合机械化水平、生产集中程度、安全生产条件均达到了很高的水平,个别企业达到国际先进或领先水平;而乡镇煤矿安全生产条件较差,有的不具备基本的安全生产条件。9)煤矿产业集中度低,总体技术装备落后,及煤矿企业的散、小等特点使煤矿安全管理十分复杂,粗放发展积累的矛盾仍然没有得到根本解决。
2•5第五个时期(2003年至今)———煤矿安全事故快速稳定下降期
这一时期我国政治稳定,经济繁荣,工业化进程大大加快。从20世纪末、21世纪初的初步工业化向工业化中级阶段发展(按照国际货币基金组织公布的数据,2010年中国的人均GDP只有4382美元),到2010年我国已步入工业化中级阶段。这一时期,我国完全摆脱了1998年经济危机的影响,经济发展速度大大加快,煤炭需求急剧增加。2002年煤炭产量为1•05Gt,2003年煤炭产量增加到1•667Gt,增加了58•8%;之后持续增加,2010年达到3•24Gt,从2003年开始每年平均增长274Mt[3]。与此同时,煤炭价格大幅度提高,煤矿生产经营状况发生了重大变化,经济效益明显好转,为从根本上改变煤矿安全生产状况提供了重要的经济基础。煤矿事故死亡人数呈现大幅下降趋势。神华集团百万t死亡率为0•04,已达到美国等发达国家水平,金牛能源从2007年以来保持零死亡纪录,神华和金牛率先提出构建本质安全型矿井[3,9]。然而经济状况的好转和先进煤矿企业良好的安全形势并不代表我国的总体安全状况,也不能自然带来全国煤矿安全形势的根本好转。事实上,安全形势依然严峻,特别重大生产安全事故时有发生[17]。如2004年11月28日铜川陈家山煤矿瓦斯爆炸事故,造成166人死亡;2005年2月14日阜新集团孙家湾煤矿海州立井矿瓦斯爆炸造成214人死亡;2009年2月22日,山西焦煤集团西山煤电公司屯兰煤矿南四采区发生特别重大瓦斯爆炸事故,造成78人死亡,114人受伤(其中重伤5人);2009年5月30日,重庆市松藻煤电有限公司同华煤矿接替采区在建设施工过程中发生特别重大煤与瓦斯突出事故,突出煤量约3000t,突出瓦斯约28•5万m3,造成30人死亡,79人受伤;2009年11月21日黑龙江鹤岗新兴煤矿发生特别重大煤与瓦斯突出引发瓦斯爆炸事故,108人死亡;2010年3月28日,山西王家岭在建煤矿发生严重透水事故,38人遇难;2010年3月31日河南省洛阳市伊川县国民煤业有限公司发生煤与瓦斯突出事故,39人死亡。小煤矿事故高发的态势没有得到根本遏制[9,18]。同时,这一时期经过近30年的改革开放,社会经济发展,人们物质生活丰富,社会从生存型向安全健康的幸福型转变,人们对安全和职业健康的要求更高,同样对煤矿安全事故的关注程度更高,对事故造成人员伤亡的忍耐度减低。因此,每起重大的煤矿事故必然引来国内外媒体的强烈反映和国内民众的极大不安,对煤炭行业形成了巨大的安全压力。
深层次的分析我国煤矿这一时期的安全事故特点,针对性的采取措施,才能从根本上解决煤矿安全结构性、长期性的问题。由我国煤炭赋存的地区性特征(西部煤炭赋存量丰富,开采条件好,从西到东,从北到南,煤炭赋存量逐渐减少,赋存条件逐渐复杂),及地区煤炭产量各省分布(图4)[2]可以看出,2008年晋陕蒙三省煤炭产量达到13•8亿t,占全国煤炭产量的49•55%,对应的煤矿事故死亡人数仅占全国的14•9%,百万t死亡率平均只有0•35,达到中等发达国家水平;湖北、湖南、广西、四川、重庆、贵州、云南、浙江、江西、吉林、青海、北京12个省市共产原煤48339万t,仅占全国总产量的17•8%,而煤矿死亡1865人,占全国事故死亡总人数的58%。因此,提出了调整煤炭产业布局,实行煤炭生产向秦岭-太行以北开采条件好的地区实施战略转移,以大幅度降低煤矿事故死亡人数。我国现行煤炭企业按照所有制不同分为国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿。由于我国的社会主义制度特色,以及历史及现实的因素,国有重点煤矿在煤炭资源配置、资金投入、人才汇聚、技术装备等方面居于最优势地位;地方国有煤矿次之;而乡镇煤矿是在“有水快流”等特殊历史背景下产生的,很多不具备煤炭开采条件的乡镇和个体盲目上马。因此,不同所有制煤炭企业的安全生产基础差别很大,必然安全生产状况也有很大不同。图5[2]为国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿事故死亡人数、比例及百万t死亡率的对比。从图5可以看出,国有重点煤矿安全状况明显好于其他两类煤炭企业,百万t死亡率已达到中等发达国家水平;而乡镇煤矿事故率则远远高于其他两类煤炭企业。也就是说,乡镇煤矿是煤矿安全生产重灾区,是煤矿安全生产的重大结构性问题之一。关闭小煤矿是优化煤炭生产结构,实现煤矿安全状况根本好转的重要策略,可大幅度降低煤矿事故死亡人数,提高整个煤炭行业的安全生产总水平。因此,从国家层面战略性、政策性地提出了整顿关闭小煤矿。各地根据自身情况,采取了各种法律和行政措施,提高煤矿准入门槛,限制灾害严重的煤矿建设。如广东省2005年发生兴宁矿难后,全省退出煤炭生产领域;浙江、福建、湖北、湖南、广西煤炭资源基本不适合机械化开采,乡镇小煤矿总生产能力7500万t,每年死亡人数高达576人;贵州、四川、重庆、云南大部分矿井瓦斯灾害严重,提出停建小煤矿。到2008年年底全国关闭小煤矿1•21万处,成效显著。但是由于小煤矿问题涉及地方以及某些个人的巨大利益,许多地方小煤矿假整合之名逃避关闭。
例如湖南应关闭1099个煤矿,实际彻底关闭的只有443个,占20•3%;东北某公司有5个小煤矿,实际生产矿点竟有96个。截至2008年年底,全国生产矿井和在建矿井总数仍多达17355个,安全形势依然严峻。特别是山西曾因矿难频发引全球关注。迫于煤矿安全生产重压,山西省将煤炭企业的兼并重组和资源整合作为提高煤炭安全生产的一项重大战略决策。山西省政府相继发布《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》和《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》,使用行政手段强力推进煤炭资源整合、煤矿兼并重组工作,整合的力度不断加大。表1为山西省资源整合前后不同所有制煤矿数量和产量、比例等情况[18-21]。通过实施煤炭资源整合、煤矿兼并重组,一部分资源条件差等不具备安全开采条件的小煤矿被直接关闭,一部分合并归大煤矿统一规划开采,另一部分划归大煤矿托管,充分发挥大型煤炭企业的资金优势、装备优势、管理优势和人才优势,帮助小煤矿改进安全生产条件,并承担安全生产责任,真正形成了促进煤矿安全生产根本好转的互助机制。这一过程使矿井数量大幅度减少,所有制结构发生变化,安全生产条件差的煤矿的安全责任主体关系划转和转移,进一步优化了煤矿安全管理环境。矿井总数减少到1053座,办矿主体减少到130个,70%的矿井生产规模达到0•9Mt以上,0•3Mt以下煤矿全部淘汰,保留矿井全部实现机械化开采。2010年煤炭产量达到740Gt,是历史最好水平。全省建设了一批高水平现代化矿井,形成4个亿t级、3个5000万t级的大型煤炭企业集团,煤炭资源开发秩序明显好转,产业集中度和技术水平大幅提升,使山西煤矿安全生产的结构性、实质性问题得到很好的解决,安全基础有了根本性的改变,安全生产面貌得到大大改善。原煤百万t死亡率由5年前的0•905下降到2009年的0•3283和2010年的0•1876,煤矿安全生产形势实现了持续明显好转。各省相继出台了进一步加大小煤矿关闭、资源整合的推进力度,加快煤矿安全科技进步,加大煤矿投入,提高煤矿装备水平,加强安全培训,建立煤矿安全生产根本好转的长效机制等一系列政策措施,开展煤矿安全质量标准化达标升级活动,强化安全基础管理,防范治理煤矿职业危害、职业安全健康工作,特别是进一步完善和强化对瓦斯和水害防治的力度等[22-24],从而提高了煤矿的防灾抗灾能力和本质安全水平。调整煤炭产业布局和结构,大幅度限制百万t死亡率高的省区和矿区煤炭产量,大幅度增加安全生产条件好的重点产煤省区煤炭产量,从而大幅度减少了事故和死亡人数,煤矿安全生产基础进一步加强。同时,加强煤矿安全监管,落实了国家监察、地方监管、企业负责的安全责任制度,全国安全生产面貌有了重大改善。2002年全国煤矿死亡人数为6995人,百万t死亡率为6•66;2003年全国煤矿死亡人数为6702人,百万t死亡率为下降到4•03;2005年全国煤矿死亡人数降到5938人,百万t死亡率降到2•81;到2009年,死亡人数更下降为2631人,百万t死亡率下降到0•892,历史性地降到了1以下;2010年煤炭产量达到3•24Gt,全国煤矿事故死亡人数是2427人,百万吨死亡率为0•749,死亡人数和百万吨死亡率分别下降了7•8%和16%。
综上所述,2003年以来我国煤矿安全状况实现重大转变的主要经验有以下几个方面。1)稳定的社会政治环境、繁荣的经济社会发展、快速的工业化进程及煤炭行业经济效益的根本转变,为煤矿安全创造了必要的社会政治经济环境。2)经济的发展、社会的进步,特别是和谐发展、安全发展的发展理念的提出,使安全得到全社会更广泛关注,煤矿安全事故压力前所未有的增大,促使政府和煤矿企业下决心改进安全状况,树立安全发展理念。3)有效发挥了制度优势和政治优势,加大力度实施煤炭资源整合和煤矿兼并重组,关闭了一大批不具备基本安全生产条件的小煤矿,煤炭产业结构得到调整和优化。4)加快了煤矿的科技进步步伐,加大了煤矿投入,提高了煤矿装备水平,加强了安全培训,建立了煤矿安全生产根本好转的长效机制等,煤矿防灾抗灾能力得到根本提升。5)抓住影响煤矿安全的重大问题———瓦斯和水害防治问题,多管齐下,成效显著。6)逐步建立了煤矿安全诚信体系,完善了煤矿安全生产责任机制。
3结论
1)根据1949—2009年中国煤矿事故死亡人数随时间的变化特征认为,中国煤矿安全生产状况,呈现大起大落的起伏变化特征。这种特征主要受中国社会政治生态的风云变化影响较大,在特定的社会政治经济条件下,煤矿安全受政治的影响更大、更直接。按煤矿事故死亡率的起伏变化特征,可将其分为5个时期:1949—1957年,第一个时期的安全状况改善期;1958—1965年,第二个时期的煤矿安全事故高峰期;1966—1976年,第三个时期的煤矿安全事故上升期;1977—2002年,第四个时期的煤矿安全事故高位波动期;2003年至今,第五个时期的煤矿安全事故快速稳定下降期。我国煤矿安全生产的大起大落主要与新中国成立以来特殊的社会政治生态环境有关,与对社会发展观的认识和煤炭行业政策有关,与我国所处的社会发展阶段有关。2)由于经济发展水平不同,社会法律人文环境不同,社会政治结构的差异以及意识形态的变化等原因,我国在解决工业化进程中煤矿安全事故高发的问题时,主要通过发挥我国的制度优势、政治优势和政策优势,如实施煤炭资源整合和煤矿兼并重组,关闭小煤矿,推广煤矿新装备和新技术等,同时,修订《煤矿安全规程》,出台《瓦斯防治规定》等法规,有效遏制了事故高发的态势,提高了煤炭行业整体安全水平,实现了煤矿安全事故稳定快速下降。3)分析了中国社会不同发展阶段的社会政治经济文化特征,在中国的煤矿安全生产状况与社会政治经济发展的关系研究的基础上,提出了中国不同发展阶段的社会生态类型,即“生存型”和“安全健康的幸福型”。不同社会发展阶段,人们的安全诉求和安全观念不同。社会安全观念的变化对我国煤矿安全管理政策的制定起到了支持和促进作用,从而大大推动了煤矿安全问题的有效解决。
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