[摘 要]新型城镇化主要包括两个方面问题：一是城镇化的产业支撑和权益保障问题，二是城镇化的发展模式和路径问题，其核心内容是实现人由“乡”到“城”的转变。新型城镇化之“新”在于强调人本、公正与和谐，并在推进过程中力求实现三大转变，即从“物本”转向“人本”，从“效率”转向“公平”，从“征服”转向“和谐”。新型城镇化的核心任务是有序推进农业转移人口市民化，为此要尽量降低农民工城镇化门槛和积极推进公共服务均等化，努力建设包容性城镇和大力实施“三融合”工程。推进新型城镇化的核心难题是调整农民市民化的利益格局，其中最现实的是要解决“钱从哪里来”和“人到哪里去”的问题；根本出路仍在于发挥改革红利、加快相关制度的改革。
[关键词]新型城镇化；核心；人的城镇化
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）04-0063-06
中国的城镇化与美国的新科技被视作影响21世纪人类社会进程的最主要的两件大事。近期，新型城镇化成为热门词语，从中央政府的政策文件到学界的热烈争论，再到民间的热切期盼，都指向新型城镇化这个焦点。新型城镇化这个“扩大内需的最大潜力所在”作为中国发展方式转型的引擎已得到了公认，但对新型城镇化的核心是“人的城镇化”却有多种不同的解读[1]。本文试就新型城镇化的核心问题做一探讨。
一、新型城镇化的核心内容是实现人由“乡”到“城”的转变
城市化是一个涉及诸多方面内容的社会经济演进过程，不同学科有着不同的解读。人口学认为城市化主要是农村人口向城市的转移和集中及其带来的城市人口比重不断上升的过程，经济学认为主要是农村经济向城市经济转化的过程，社会学认为主要是城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程，地理学认为城市化主要是人口、产业等由乡村地域景观向城市地域景观的转化和集中过程。综之，城市化的核心内容就是实现人的生产方式、生活方式城市化，是人的生存空间、发展空间城市化。
“城镇化”一词出现要晚于“城市化”，这是中国学者创造的一个新词汇，很多学者主张使用“城镇化”一词。党的第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。多数专家学者认为，城镇化就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。这一历史过程包括四个方面：（1）城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；（2）城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；（3）城镇化是地域性质和景观转化的过程；（4）城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面：一方面表现为人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高。集中到一点，城镇化就是以“人的城镇化”为核心内容的包括就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。
新型城镇化目前尚未有标准定义。有学者根据党的十八大精神和中央经济工作会议的新思想，把新型城镇化道路的内涵和特征归纳为四个主要方面内容：（1）工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化；（2）人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化；（3）构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态、大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现中国文化、文明自信的城镇化；（4）实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化[2]。
这四方面内容归纳起来涉及两个方面问题：（1）城镇化的产业支撑和权益保障问题，就是如何解决农民进城后的安居乐业与基本公共服务全覆盖问题，实现职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的转换；（2）城镇化的发展模式和路径问题，即如何以人为主体，走集约、智能、绿色、低碳和协调的可持续的城镇化之路。归结到一点，新型城镇化的核心内容就是实现人由“乡”到“城”的转变。
实现人由“乡”到“城”的转变主要包括三个方面。（1）不仅要提高人口构成中城镇人口所占比例，更要实现人的生产方式、生活方式、生存空间、发展空间的城镇化，是一种心理认同和融入的过程。（2）必须以人为本，让广大农民能够享受教育的城镇化、医疗的城镇化、社会保障的城镇化、公共服务的城镇化等，是要让广大农民能够享受到城镇化所带来的资源变迁、向上流通渠道的扩张以及对市场经济适应能力的提升。（3）更注重质的提高，亦即让城乡居民过上更加健康幸福的生活。城镇化进程实质上就是让更多居民成为享受幸福生活的市民化的过程，即不仅城镇市民更加幸福，而且农村转移人口市民化后也能获得同样的幸福感受，这就是以人为本的新型城镇化的最终体现。“城市，让生活更美好”，这是上海世博会的主题，也凸显了城镇化的核心――人的发展。
二、新型城镇化的核心价值取向是人本、公正与和谐
人既是经济社会发展的手段，也是经济社会发展的目的。反思传统的城镇化发展道路，就会发现它们都犯了同一个毛病，即忽视人的主体性和人的存在。与之迥然不同的是，新型城镇化的核心价值取向是“以人为本”的、追求人的自由全面发展的城镇化，是“质量型”的城镇化，是追求创新驱动的，经济、政治、文化、社会和生态建设协调发展的城镇化。新型城镇化之“新”就在于强调人本、公正与和谐，并在推进过程中力求实现三大转变[3]。
一是从人与社会之间的关系看，要从“物本”转向“人本”。经济社会发展的终极目标是“人”而不是“物”，经济社会发展必须服从于人的发展。经济理性驱使下的传统发展模式，把“人”这个主体驱逐出了发展的中心，使城镇化发展在一定程度上失去了人的价值。在这种情况下，回归尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化，是推进新型城镇化的必然要求。在传统城镇化中，由于偏离了以人为本的方向，从而产生诸多异化现象。（1）产城发展呈现结构失衡。产业和城镇的盲目发展导致工业化与城镇化协同关系的破坏：或者是城镇没有产业支撑，居民难以就业，成为“穷城”、“睡城”、“空城”；或者是进驻企业因为没有高质量城镇化基础的支撑，留不住人才，产业既不能扎根于此，也无力攀登技术制高点；或者是城镇的包容性差，外来人口长期无法融入，利益矛盾突出。因而产业和城镇看似在发展，但结构和质量均处于低水平。（2）实现集聚却变得很不便利。人口向城镇的集中原本是为了便于生产和生活，提高生产效率和生活质量。但是，无序的人口集聚和不善的城镇管理却使生产和生活越来越不便利。由于生活成本提高过快，生产服务和生活服务供应不足且水平低下，城市内部以及与其他城市之间的人流物流不畅，因而人们生产和生活充斥着无尽的麻烦，居民感觉办事难、出行难、就医难、处处难。（3）规避风险却变得危情四伏。人口进入城镇原本是为了减少灾难和风险，“城”的本意是对人和财产的护卫和防止祸害冲击。但是，由于城镇建设和社会管理的不善，却使城市生活的安全缺乏保障，反而成为高风险地区。例如犯罪、车祸、工伤、火险、环境污染、疾病传染、安全事故以及饮食不卫生、群体性事件等，居民感觉生活在高度风险的环境中，农村居民进城更觉缺乏安全感。（4）吸纳人口却变得阻碍融合。城镇化原本是一个农业转移人口市民化的过程，城镇具有吸纳更多人口的吸引力和包容性，但由于种种物质上和制度上的缺陷，城镇化反而阻碍了社会一体化，导致人口社会性分裂和城乡差距扩大，等级压抑、制度歧视、贫富不均现象严重，由于公平公正的缺失而引发民众不满。（5）创造财富却变得失去幸福。工业化和城镇化原本是人类创造财富的伟大创举，但低质量的城镇生活却并没有让更多的居民更加幸福，甚至反而感觉不如乡村生活，尽管那里没有城市的繁华，但也不像城市生活那样使人抑郁、焦虑甚至愤懑[4]。因此，为了消除城镇化的诸种异化现象，必须尽快回归尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化中来。
二是从人与人之间的关系来看，要从“效率”转向“公平”。新型城镇化不能再一味注重追求速度，而要更加注重城镇化的质量和效益，更加注重公平优先原则，充分尊重居民的需求和发展权，实施均等化的基本公共服务供给，逐步缩小城乡差别，化解社会不公，实现公民身份权利平等。改革开放前，我国选择和推行的是重工业及城市优先发展战略。这一战略通过吸收农业剩余，为工业提供资本积累和对城市的市民进行补贴，意图迅速达到工业化。这种主要靠农业供给建立起来的资本集约型工业化模式，不仅对资金有着持久的巨大需求，更为严重的是其运行机制不能形成对积累源泉的保护和培养。当工业化、城市建设资金需求与农业积累能力之间的矛盾扩大后，国家就强化对农业提取积累的力量，并采取一系列强制措施，限制农业劳动力向非农业部门流动，用压低劳动机会成本的方式来保证这种机制的运行，从而形成了以城乡二元户籍制度为核心的包括二元就业制度、福利保障制度、教育制度、公共事业投入制度在内的城乡二元结构体制。改革开放以来，为适应市场经济体制的建立，尽管我们对这种体制进行了一系列改革，但并未动摇其根基，传统体制下形成的城乡二元分割局面仍然存在。这种分割式的城乡二元结构是二元经济结构与二元社会结构及二元管理体制的复合体，既非农民自主选择的制度性结果，也非市场经济优胜劣汰的市场化结果，而是行政强制的伴生物，是为了有效阻止农民进入城市分享城市文明成果而人为设计并赋予行政强制力的历史产物，更是优先发展城市经济或工商业产业政策的必然结果。以公民身份平等而论，上述制度严重违背平等原则，存在偏向性、世袭性、依赖性、强制性特征，农民事实上长期处于“二等公民”的地位。推进新型城镇化就是要实现城乡公民身份权利的一体化，让农民享有与市民一样的权利、地位、利益，真正获得《宪法》赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇，建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。
三是从人与自然的关系来看，要从“征服”转向“和谐”。实践表明，只有和谐发展，才能可持续发展。传统城镇化发展模式注重追求规模、经济、速度，不顾生态环境的承受能力，对自然一味改造、征服与攫取，最终导致生态环境恶化，反过来影响到社会经济的可持续发展。新型城镇化应以“和谐”为导向，对之进行改进。“和谐”城镇化就是把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的发展道路。所谓“集约”式发展道路，主要是推动城镇经济发展由粗放型向集约型转变，走布局集中、城镇密集、用地节约的城镇化之路。所谓“智能”式发展道路，主要是把通信、计算机网络等方面的先进技术相互融合、集成为最优化的整体，使其成为具有信息管理科学、服务优质高效、使用灵活方便和环境安全舒适等优势，并能适应信息化社会发展需要的智能化城镇。所谓“绿色”式发展道路，主要是让绿色农业、绿色经济、绿色科技、绿色规划、绿色教育、绿色市场等蓬勃兴起，让绿色产业成为主导产业和城镇化的驱动力。所谓“低碳”式发展道路，主要是一种以低能耗、低排放、低污染为典型特征的新型发展模式，这是经济社会发展的大趋势，也是我国新型城镇化推进的必经之路。只有低碳规划先行、高扬低碳发展理念、发展低碳产业、倡导低碳生活方式和消费习惯，才能保证我国新型城镇化高起点驶入科学发展的轨道。
三、新型城镇化的核心任务是推进农业转移人口市民化
新型城镇化是一项十分复杂的系统工程，也是一项十分繁重的艰巨任务。庞大的人口压力与城镇化同步、紧迫的生态文明建设与城镇化同步，合理的城镇布局与城镇化同步，科学的城镇管理与城镇化同步，显现出我国城镇化发展的特色性和复杂性、任务的繁重性和艰巨性。去年中央经济工作会议强调，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。新型城镇化要由过去偏重速度向质量和效益提高转变，进入以推进深度人口城镇化为核心任务的、促进城乡一体化的新阶段。
有序推进农业转移人口市民化是新型城镇化的核心任务。2012年，我国的城镇化率达52.6%，而按城镇户籍人口计算的城镇化率仅35.3%，之间存在着17.3个百分点的差距。这说明2.5亿农民工和约7500万城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。如果按照每年一个百分点的增长速度，2020年我国城镇化率将达到60%，意味着我国的城镇人口将会达到8亿人左右。进城的农民工将会在现有基础上再增加1亿人。如果不及时解决他们的公共服务和进城落户定居、就业问题，我国城镇化的质量将不会得到根本改善，反而会加剧未来可能出现的各类社会矛盾。新型城镇化的核心要求，就是要实现城镇化从数量型增长到质量型提升的转变，也就是说要解决农民工进城后公共服务均等化和定居落户难的问题。这也就意味着当前城镇化的重点任务是如何实现人的城镇化，如何坚定不移地加快推进农业转移人口市民化的进程。
一是尽量降低农民工城镇化门槛和积极推进公共服务均等化。只有降低进城务工、落户条件和推进公共服务均等化，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口，才能不断改变我国城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。（1）大幅降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。可根据城市规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准，制定各类城市公平、公正的农民工落户标准，不仅要放开小城镇的落户条件，也要放宽大中型城市的落户条件。现在有3000万举家迁徙农民和7000万城市间流动人口，这类人在城市举家迁徙十几年、已经不是农民的所谓农村人口，已经具备了在城镇生活的一切条件，放开他们在城镇的落户限制对城市不会产生任何冲击，反而会促进他们在城镇的长期消费。（2）将农民工住房问题与城镇居民住房问题一并纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题；同时建立和完善保障性住房体系，逐步将符合条件的农民工纳入覆盖范围，完善覆盖农民工的住房公积金制度，鼓励招用农民工数量较多的企业在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。（3）逐步实现农民工子女学前教育同市民同等待遇，将农民工随迁子女学前教育纳入输入地城镇学前教育发展规划；将农民工随迁子女接受义务教育纳入各地教育发展规划予以统筹安排，把包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴；创造条件允许农民工子女异地参加中考、高考。（4）坚持输入地管理，以农民工需求为导向优化卫生资源配置，方便农民工在城市务工期间就近就医和及时补偿，确保农民工同步与其他居民享受大体一致的基本医疗卫生服务。（5）充分考虑农民工的实际情况，适时调整养老保险的缴费基数，首先解决广大农民工“参得起”保险的问题，然后才是提高参保率水平和提高享受待遇标准的问题[5]。
二是努力建设包容性城镇和大力实施“三融合”工程。“社会包容”是新型城镇化的前提和保障，只有做到所有的社会成员一起共享社会经济发展的成果，消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，使所有的社会成员都包容到社会经济发展进程中，才能实现真正的城镇化[6]。建设包容性城镇将有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。大力实施“员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”三融合工程是当前建设包容性城镇的有效途径。（1）企业要适应农民工市民化的大趋势，适应劳动力供求关系变化的新形势，合理承担市民化成本，加强对新生代农民工的职业道德教育，增强其敬业爱岗的精神。同时强化和谐企业机制建设，健全工资协商机制、权益保障机制、劳动关系协调机制。推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。（2）学校要将农民工子女与城市学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面与城市学生一视同仁。注重因材施教，加强对农民工子女良好学习、生活习惯的养成教育。（3）构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台，让农民工家庭融入社区。完善社区公共服务和文化设施，向农民工平等开放，丰富农民工精神文化生活。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。逐步完善相关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道[7]。
四、新型城镇化的核心难题是调整农民市民化的利益格局
党的十八大报告和中央经济工作会议对城镇化发展的目标更加明确、方向更加坚定，但这其中确实面临着一些重要的问题。农民工市民化，就会带来原有市民和新市民利益关系、农民工与企业利益关系、流出地与流入地利益关系、中央与地方利益关系的调整。
新型城镇化作为一个重大的战略，也是中央政府力图推进的政策目标。但现实的城乡利益格局却把城镇化的道路限制得很紧，因为我们很难改变既得利益者城镇居民的愿望和呼声。更要注意到，所有的决策者、媒体、占有绝对优势的网民以及县级以上两会的大多数代表都是城镇居民，他们对政策的制定及执行有着绝对的优势权力，正是这样的一种固化的利益格局和群体优势，使所有可能要出台的城镇化政策都要面临严峻的考验。换句话说，城镇既得利益者大多不愿意自己的小区增加外来农民工的集中居住者，不愿意和农民工共同享受城镇的医疗卫生、公园交通等公共资源，城镇居民家长更不愿意自己孩子的学校和幼儿园增加一批农民工的孩子。从上世纪50年代及80年代以来，经过几十年的发展过程，工农产品剪刀差、土地增值收益（据测算，上述价值为46万亿～61.5万亿和30万亿元左右[8]）已经转化为工业投入、基础设施投入，转化为城市居民的一种公共福利，已经形成了固定的利益关系。从某种程度上说，城镇居民是主要的受益方。改革涉及调整城乡居民群体在利益分配上的格局，调整这种利益关系面临非常大的阻力[9]。
对企业来说，农民工的存在带来了大量的廉价劳动力，而企业不愿承担农民工医疗、工伤、住房等方面的保险支出，不少企业对由农民工转化而来的新产业工人缺乏起码的尊重和保护，导致农民工收入长期被拖欠。而给予农民工平等的市民权则意味着企业要提高劳动成本，产品将失去市场竞争力。
虽然农民工已在城镇就业，却只能分享城镇基础设施、公共交通、社会治安等非排他性公共服务，不能享有与城镇户籍捆绑在一起的政府补助性住房、子女在公立学校就学等排他性公共服务。农业转移人口要享有与城市居民相同的排他性公共服务，就必将大幅度增加地方政府的财政支出。随着农业转移人口规模的扩大，非排他性公共服务供给也必然大幅增加，但由于城镇公共服务经费依现有户籍人数而定，地方政府没有动力、很多地方政府也没有多大财力为农业转移人口提供公共服务。根据初步测算，实现一个农民工完全市民化，解决好包括住房、医疗、社保等方面的公共服务，需要投入10万～20万元。目前，这些成本主要由地方政府承担，这也是地方政府改革动力不足甚至“户改几乎遭遇所有市长的反对”的主要原因。在现行模式下，要“人手”不要“人口”仍是地方政府最现实的选择。
因此，推进新型城镇化的核心难题是调整农民市民化的利益格局，其中最现实的就是要解决“钱从哪里来”和“人到哪里去”的问题。即农民工市民化的成本由谁承担；如何处理农民工市民化与原有城镇居民的利益冲突以及地的城镇化与人的城镇化、中央与地方等利益关系。妥善处理好“钱”与“人”的问题，根本出路仍在于加快相关制度的改革，发挥改革的红利。
一是深化户籍制度改革。必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度中的其他二元制度，分类整体推进。（1）剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。要打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度。（2）建立健全深化户籍制度改革的配套制度。这也是户籍制度改革的难点所在。要继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。户籍制度改革的终极目标应当是实行与自由迁徙相适应的、开放性的、城乡统一的以身份证为准的“一卡通”式管理模式，彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限，消除依附在户籍上的特定的经济和社会利益，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计功能的“庐山真面目”，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口信息登记制度。
二是深化土地制度改革。土地是农民最基本的生产资料和维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革。要对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁发证件。应通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城；应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿，让农民带着资本进城，作为他们进城定居的部分资金来源。
三是建立比较合理的财政分摊机制。解决农民工市民化的成本，要发挥中央政府的资金引领作用，并以此为契机加快财政体制改革，合理界定中央与地方的事权和支出责任；建立以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系，解决城市人口增加所需的公共支出增大问题；设立农民工专项资金转移支付制度，完善分摊机制，通过按常住人口安排财政转移支付和增加直接税等改革措施，形成地方政府吸纳外来人口的激励机制，对吸纳流动人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施[10]。鉴于地方政府解决跨省流动农民工的积极性不高，中央政府应重点支持跨省农民工集中流入的地区。以专项转移支付为主要手段，并将目前教育等领域的“以奖代补”方式改为“增量调整、奖补并用”，从中央对地方转移支付专项补助的增加额中，将一定比例转移于农民工集中流入地区，并在此基础上对成绩突出的城市给予一定的奖励。
四是加快政府机构改革和税制改革。（1）政府尽快转换职能，最大限度地精简机构，尽可能把“三公消费”等各类应该压缩的行政支出最大限度地转化为民生支出。（2）在整体减税的基础上进行税收结构调整，通过强力征收房产税、遗产税、资源税等有利于收入调节的税种来增加财政资金来源。（3）逐步实现从生产型增值税到消费型增值税的转变。改变现行发展模式，促进生产型税收向消费型税收的转变，逐步使消费税成为主体税种，改变地方政府要“人手”不要“人口”的倾向。基本方向是减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税收等，鼓励地方提供良好的公共服务，并吸纳更多人口。
五是实施人地“挂钩”政策。当前城镇化中最大的问题是人口城镇化和土地城镇化的脱节，土地城镇化速度大幅快于人口城镇化，这与近些年来推行建设用地增减挂钩直接相关，因为这只在土地上做文章。本来不是要拿土地与土地挂钩，而是要拿土地与农民进城取得户籍落户挂钩，要明确土地制度改革受益的主体应该是宜居城镇的外来人口，因为他们是城镇化的主力军，其中首先是农民工和他们的家属，土地制度改革不是给城中村和城郊已经很好的农民继续锦上添花，土地制度改革受益主体应该是农民工和家属。因此，在可控的基础上，可根据各城市实现农民工市民化的数量，在每年的用地指标上增加一部分指标，用于解决农民工的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题；实行地区之间人地挂钩“政策”，城市建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模“挂钩”。“挂钩”指标收益在确保农民工市民化有稳定可靠保障和居住条件的基础上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服务建设，用于扩大城市基础设施和公共服务容量。对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍的城市一定的建设用地指标。这样，户籍制度改革与土地制度改革也就联动起来了。
参考文献：
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[3]刘兴云.新型城镇化顶层设计的思路[N].光明日报，2013-02-07.
[4]金 培.坚持以人为本，才能实现高质量的城镇化[N].中国经营报，2013-03-02.
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[7]金三林.农民工市民化的主要障碍及政策取向[N].学习时报，2011-09-07.
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[9]李 铁.固化的利益关系阻碍改革进程[DB/OL].[2012-12-26].http：///caph/201212/26/t20121226_611777.shtml.
[10]王大伟.城镇化扩内需的关键是推进农业转移人口市民化[N].中国经济时报，2013-01-08.责任编辑：何敬文
[关键词]新型城镇化；核心；人的城镇化
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）04-0063-06
中国的城镇化与美国的新科技被视作影响21世纪人类社会进程的最主要的两件大事。近期，新型城镇化成为热门词语，从中央政府的政策文件到学界的热烈争论，再到民间的热切期盼，都指向新型城镇化这个焦点。新型城镇化这个“扩大内需的最大潜力所在”作为中国发展方式转型的引擎已得到了公认，但对新型城镇化的核心是“人的城镇化”却有多种不同的解读[1]。本文试就新型城镇化的核心问题做一探讨。
一、新型城镇化的核心内容是实现人由“乡”到“城”的转变
城市化是一个涉及诸多方面内容的社会经济演进过程，不同学科有着不同的解读。人口学认为城市化主要是农村人口向城市的转移和集中及其带来的城市人口比重不断上升的过程，经济学认为主要是农村经济向城市经济转化的过程，社会学认为主要是城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程，地理学认为城市化主要是人口、产业等由乡村地域景观向城市地域景观的转化和集中过程。综之，城市化的核心内容就是实现人的生产方式、生活方式城市化，是人的生存空间、发展空间城市化。
“城镇化”一词出现要晚于“城市化”，这是中国学者创造的一个新词汇，很多学者主张使用“城镇化”一词。党的第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。多数专家学者认为，城镇化就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。这一历史过程包括四个方面：（1）城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；（2）城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；（3）城镇化是地域性质和景观转化的过程；（4）城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面：一方面表现为人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高。集中到一点，城镇化就是以“人的城镇化”为核心内容的包括就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。
新型城镇化目前尚未有标准定义。有学者根据党的十八大精神和中央经济工作会议的新思想，把新型城镇化道路的内涵和特征归纳为四个主要方面内容：（1）工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化；（2）人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化；（3）构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态、大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现中国文化、文明自信的城镇化；（4）实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化[2]。
这四方面内容归纳起来涉及两个方面问题：（1）城镇化的产业支撑和权益保障问题，就是如何解决农民进城后的安居乐业与基本公共服务全覆盖问题，实现职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的转换；（2）城镇化的发展模式和路径问题，即如何以人为主体，走集约、智能、绿色、低碳和协调的可持续的城镇化之路。归结到一点，新型城镇化的核心内容就是实现人由“乡”到“城”的转变。
实现人由“乡”到“城”的转变主要包括三个方面。（1）不仅要提高人口构成中城镇人口所占比例，更要实现人的生产方式、生活方式、生存空间、发展空间的城镇化，是一种心理认同和融入的过程。（2）必须以人为本，让广大农民能够享受教育的城镇化、医疗的城镇化、社会保障的城镇化、公共服务的城镇化等，是要让广大农民能够享受到城镇化所带来的资源变迁、向上流通渠道的扩张以及对市场经济适应能力的提升。（3）更注重质的提高，亦即让城乡居民过上更加健康幸福的生活。城镇化进程实质上就是让更多居民成为享受幸福生活的市民化的过程，即不仅城镇市民更加幸福，而且农村转移人口市民化后也能获得同样的幸福感受，这就是以人为本的新型城镇化的最终体现。“城市，让生活更美好”，这是上海世博会的主题，也凸显了城镇化的核心――人的发展。
二、新型城镇化的核心价值取向是人本、公正与和谐
人既是经济社会发展的手段，也是经济社会发展的目的。反思传统的城镇化发展道路，就会发现它们都犯了同一个毛病，即忽视人的主体性和人的存在。与之迥然不同的是，新型城镇化的核心价值取向是“以人为本”的、追求人的自由全面发展的城镇化，是“质量型”的城镇化，是追求创新驱动的，经济、政治、文化、社会和生态建设协调发展的城镇化。新型城镇化之“新”就在于强调人本、公正与和谐，并在推进过程中力求实现三大转变[3]。
一是从人与社会之间的关系看，要从“物本”转向“人本”。经济社会发展的终极目标是“人”而不是“物”，经济社会发展必须服从于人的发展。经济理性驱使下的传统发展模式，把“人”这个主体驱逐出了发展的中心，使城镇化发展在一定程度上失去了人的价值。在这种情况下，回归尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化，是推进新型城镇化的必然要求。在传统城镇化中，由于偏离了以人为本的方向，从而产生诸多异化现象。（1）产城发展呈现结构失衡。产业和城镇的盲目发展导致工业化与城镇化协同关系的破坏：或者是城镇没有产业支撑，居民难以就业，成为“穷城”、“睡城”、“空城”；或者是进驻企业因为没有高质量城镇化基础的支撑，留不住人才，产业既不能扎根于此，也无力攀登技术制高点；或者是城镇的包容性差，外来人口长期无法融入，利益矛盾突出。因而产业和城镇看似在发展，但结构和质量均处于低水平。（2）实现集聚却变得很不便利。人口向城镇的集中原本是为了便于生产和生活，提高生产效率和生活质量。但是，无序的人口集聚和不善的城镇管理却使生产和生活越来越不便利。由于生活成本提高过快，生产服务和生活服务供应不足且水平低下，城市内部以及与其他城市之间的人流物流不畅，因而人们生产和生活充斥着无尽的麻烦，居民感觉办事难、出行难、就医难、处处难。（3）规避风险却变得危情四伏。人口进入城镇原本是为了减少灾难和风险，“城”的本意是对人和财产的护卫和防止祸害冲击。但是，由于城镇建设和社会管理的不善，却使城市生活的安全缺乏保障，反而成为高风险地区。例如犯罪、车祸、工伤、火险、环境污染、疾病传染、安全事故以及饮食不卫生、群体性事件等，居民感觉生活在高度风险的环境中，农村居民进城更觉缺乏安全感。（4）吸纳人口却变得阻碍融合。城镇化原本是一个农业转移人口市民化的过程，城镇具有吸纳更多人口的吸引力和包容性，但由于种种物质上和制度上的缺陷，城镇化反而阻碍了社会一体化，导致人口社会性分裂和城乡差距扩大，等级压抑、制度歧视、贫富不均现象严重，由于公平公正的缺失而引发民众不满。（5）创造财富却变得失去幸福。工业化和城镇化原本是人类创造财富的伟大创举，但低质量的城镇生活却并没有让更多的居民更加幸福，甚至反而感觉不如乡村生活，尽管那里没有城市的繁华，但也不像城市生活那样使人抑郁、焦虑甚至愤懑[4]。因此，为了消除城镇化的诸种异化现象，必须尽快回归尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化中来。
二是从人与人之间的关系来看，要从“效率”转向“公平”。新型城镇化不能再一味注重追求速度，而要更加注重城镇化的质量和效益，更加注重公平优先原则，充分尊重居民的需求和发展权，实施均等化的基本公共服务供给，逐步缩小城乡差别，化解社会不公，实现公民身份权利平等。改革开放前，我国选择和推行的是重工业及城市优先发展战略。这一战略通过吸收农业剩余，为工业提供资本积累和对城市的市民进行补贴，意图迅速达到工业化。这种主要靠农业供给建立起来的资本集约型工业化模式，不仅对资金有着持久的巨大需求，更为严重的是其运行机制不能形成对积累源泉的保护和培养。当工业化、城市建设资金需求与农业积累能力之间的矛盾扩大后，国家就强化对农业提取积累的力量，并采取一系列强制措施，限制农业劳动力向非农业部门流动，用压低劳动机会成本的方式来保证这种机制的运行，从而形成了以城乡二元户籍制度为核心的包括二元就业制度、福利保障制度、教育制度、公共事业投入制度在内的城乡二元结构体制。改革开放以来，为适应市场经济体制的建立，尽管我们对这种体制进行了一系列改革，但并未动摇其根基，传统体制下形成的城乡二元分割局面仍然存在。这种分割式的城乡二元结构是二元经济结构与二元社会结构及二元管理体制的复合体，既非农民自主选择的制度性结果，也非市场经济优胜劣汰的市场化结果，而是行政强制的伴生物，是为了有效阻止农民进入城市分享城市文明成果而人为设计并赋予行政强制力的历史产物，更是优先发展城市经济或工商业产业政策的必然结果。以公民身份平等而论，上述制度严重违背平等原则，存在偏向性、世袭性、依赖性、强制性特征，农民事实上长期处于“二等公民”的地位。推进新型城镇化就是要实现城乡公民身份权利的一体化，让农民享有与市民一样的权利、地位、利益，真正获得《宪法》赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇，建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。
三是从人与自然的关系来看，要从“征服”转向“和谐”。实践表明，只有和谐发展，才能可持续发展。传统城镇化发展模式注重追求规模、经济、速度，不顾生态环境的承受能力，对自然一味改造、征服与攫取，最终导致生态环境恶化，反过来影响到社会经济的可持续发展。新型城镇化应以“和谐”为导向，对之进行改进。“和谐”城镇化就是把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的发展道路。所谓“集约”式发展道路，主要是推动城镇经济发展由粗放型向集约型转变，走布局集中、城镇密集、用地节约的城镇化之路。所谓“智能”式发展道路，主要是把通信、计算机网络等方面的先进技术相互融合、集成为最优化的整体，使其成为具有信息管理科学、服务优质高效、使用灵活方便和环境安全舒适等优势，并能适应信息化社会发展需要的智能化城镇。所谓“绿色”式发展道路，主要是让绿色农业、绿色经济、绿色科技、绿色规划、绿色教育、绿色市场等蓬勃兴起，让绿色产业成为主导产业和城镇化的驱动力。所谓“低碳”式发展道路，主要是一种以低能耗、低排放、低污染为典型特征的新型发展模式，这是经济社会发展的大趋势，也是我国新型城镇化推进的必经之路。只有低碳规划先行、高扬低碳发展理念、发展低碳产业、倡导低碳生活方式和消费习惯，才能保证我国新型城镇化高起点驶入科学发展的轨道。
三、新型城镇化的核心任务是推进农业转移人口市民化
新型城镇化是一项十分复杂的系统工程，也是一项十分繁重的艰巨任务。庞大的人口压力与城镇化同步、紧迫的生态文明建设与城镇化同步，合理的城镇布局与城镇化同步，科学的城镇管理与城镇化同步，显现出我国城镇化发展的特色性和复杂性、任务的繁重性和艰巨性。去年中央经济工作会议强调，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。新型城镇化要由过去偏重速度向质量和效益提高转变，进入以推进深度人口城镇化为核心任务的、促进城乡一体化的新阶段。
有序推进农业转移人口市民化是新型城镇化的核心任务。2012年，我国的城镇化率达52.6%，而按城镇户籍人口计算的城镇化率仅35.3%，之间存在着17.3个百分点的差距。这说明2.5亿农民工和约7500万城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。如果按照每年一个百分点的增长速度，2020年我国城镇化率将达到60%，意味着我国的城镇人口将会达到8亿人左右。进城的农民工将会在现有基础上再增加1亿人。如果不及时解决他们的公共服务和进城落户定居、就业问题，我国城镇化的质量将不会得到根本改善，反而会加剧未来可能出现的各类社会矛盾。新型城镇化的核心要求，就是要实现城镇化从数量型增长到质量型提升的转变，也就是说要解决农民工进城后公共服务均等化和定居落户难的问题。这也就意味着当前城镇化的重点任务是如何实现人的城镇化，如何坚定不移地加快推进农业转移人口市民化的进程。
一是尽量降低农民工城镇化门槛和积极推进公共服务均等化。只有降低进城务工、落户条件和推进公共服务均等化，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口，才能不断改变我国城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。（1）大幅降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。可根据城市规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准，制定各类城市公平、公正的农民工落户标准，不仅要放开小城镇的落户条件，也要放宽大中型城市的落户条件。现在有3000万举家迁徙农民和7000万城市间流动人口，这类人在城市举家迁徙十几年、已经不是农民的所谓农村人口，已经具备了在城镇生活的一切条件，放开他们在城镇的落户限制对城市不会产生任何冲击，反而会促进他们在城镇的长期消费。（2）将农民工住房问题与城镇居民住房问题一并纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题；同时建立和完善保障性住房体系，逐步将符合条件的农民工纳入覆盖范围，完善覆盖农民工的住房公积金制度，鼓励招用农民工数量较多的企业在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。（3）逐步实现农民工子女学前教育同市民同等待遇，将农民工随迁子女学前教育纳入输入地城镇学前教育发展规划；将农民工随迁子女接受义务教育纳入各地教育发展规划予以统筹安排，把包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴；创造条件允许农民工子女异地参加中考、高考。（4）坚持输入地管理，以农民工需求为导向优化卫生资源配置，方便农民工在城市务工期间就近就医和及时补偿，确保农民工同步与其他居民享受大体一致的基本医疗卫生服务。（5）充分考虑农民工的实际情况，适时调整养老保险的缴费基数，首先解决广大农民工“参得起”保险的问题，然后才是提高参保率水平和提高享受待遇标准的问题[5]。
二是努力建设包容性城镇和大力实施“三融合”工程。“社会包容”是新型城镇化的前提和保障，只有做到所有的社会成员一起共享社会经济发展的成果，消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，使所有的社会成员都包容到社会经济发展进程中，才能实现真正的城镇化[6]。建设包容性城镇将有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。大力实施“员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”三融合工程是当前建设包容性城镇的有效途径。（1）企业要适应农民工市民化的大趋势，适应劳动力供求关系变化的新形势，合理承担市民化成本，加强对新生代农民工的职业道德教育，增强其敬业爱岗的精神。同时强化和谐企业机制建设，健全工资协商机制、权益保障机制、劳动关系协调机制。推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。（2）学校要将农民工子女与城市学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面与城市学生一视同仁。注重因材施教，加强对农民工子女良好学习、生活习惯的养成教育。（3）构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台，让农民工家庭融入社区。完善社区公共服务和文化设施，向农民工平等开放，丰富农民工精神文化生活。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。逐步完善相关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道[7]。
四、新型城镇化的核心难题是调整农民市民化的利益格局
党的十八大报告和中央经济工作会议对城镇化发展的目标更加明确、方向更加坚定，但这其中确实面临着一些重要的问题。农民工市民化，就会带来原有市民和新市民利益关系、农民工与企业利益关系、流出地与流入地利益关系、中央与地方利益关系的调整。
新型城镇化作为一个重大的战略，也是中央政府力图推进的政策目标。但现实的城乡利益格局却把城镇化的道路限制得很紧，因为我们很难改变既得利益者城镇居民的愿望和呼声。更要注意到，所有的决策者、媒体、占有绝对优势的网民以及县级以上两会的大多数代表都是城镇居民，他们对政策的制定及执行有着绝对的优势权力，正是这样的一种固化的利益格局和群体优势，使所有可能要出台的城镇化政策都要面临严峻的考验。换句话说，城镇既得利益者大多不愿意自己的小区增加外来农民工的集中居住者，不愿意和农民工共同享受城镇的医疗卫生、公园交通等公共资源，城镇居民家长更不愿意自己孩子的学校和幼儿园增加一批农民工的孩子。从上世纪50年代及80年代以来，经过几十年的发展过程，工农产品剪刀差、土地增值收益（据测算，上述价值为46万亿～61.5万亿和30万亿元左右[8]）已经转化为工业投入、基础设施投入，转化为城市居民的一种公共福利，已经形成了固定的利益关系。从某种程度上说，城镇居民是主要的受益方。改革涉及调整城乡居民群体在利益分配上的格局，调整这种利益关系面临非常大的阻力[9]。
对企业来说，农民工的存在带来了大量的廉价劳动力，而企业不愿承担农民工医疗、工伤、住房等方面的保险支出，不少企业对由农民工转化而来的新产业工人缺乏起码的尊重和保护，导致农民工收入长期被拖欠。而给予农民工平等的市民权则意味着企业要提高劳动成本，产品将失去市场竞争力。
虽然农民工已在城镇就业，却只能分享城镇基础设施、公共交通、社会治安等非排他性公共服务，不能享有与城镇户籍捆绑在一起的政府补助性住房、子女在公立学校就学等排他性公共服务。农业转移人口要享有与城市居民相同的排他性公共服务，就必将大幅度增加地方政府的财政支出。随着农业转移人口规模的扩大，非排他性公共服务供给也必然大幅增加，但由于城镇公共服务经费依现有户籍人数而定，地方政府没有动力、很多地方政府也没有多大财力为农业转移人口提供公共服务。根据初步测算，实现一个农民工完全市民化，解决好包括住房、医疗、社保等方面的公共服务，需要投入10万～20万元。目前，这些成本主要由地方政府承担，这也是地方政府改革动力不足甚至“户改几乎遭遇所有市长的反对”的主要原因。在现行模式下，要“人手”不要“人口”仍是地方政府最现实的选择。
因此，推进新型城镇化的核心难题是调整农民市民化的利益格局，其中最现实的就是要解决“钱从哪里来”和“人到哪里去”的问题。即农民工市民化的成本由谁承担；如何处理农民工市民化与原有城镇居民的利益冲突以及地的城镇化与人的城镇化、中央与地方等利益关系。妥善处理好“钱”与“人”的问题，根本出路仍在于加快相关制度的改革，发挥改革的红利。
一是深化户籍制度改革。必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度中的其他二元制度，分类整体推进。（1）剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。要打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度。（2）建立健全深化户籍制度改革的配套制度。这也是户籍制度改革的难点所在。要继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。户籍制度改革的终极目标应当是实行与自由迁徙相适应的、开放性的、城乡统一的以身份证为准的“一卡通”式管理模式，彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限，消除依附在户籍上的特定的经济和社会利益，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计功能的“庐山真面目”，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口信息登记制度。
二是深化土地制度改革。土地是农民最基本的生产资料和维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革。要对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁发证件。应通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城；应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿，让农民带着资本进城，作为他们进城定居的部分资金来源。
三是建立比较合理的财政分摊机制。解决农民工市民化的成本，要发挥中央政府的资金引领作用，并以此为契机加快财政体制改革，合理界定中央与地方的事权和支出责任；建立以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系，解决城市人口增加所需的公共支出增大问题；设立农民工专项资金转移支付制度，完善分摊机制，通过按常住人口安排财政转移支付和增加直接税等改革措施，形成地方政府吸纳外来人口的激励机制，对吸纳流动人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施[10]。鉴于地方政府解决跨省流动农民工的积极性不高，中央政府应重点支持跨省农民工集中流入的地区。以专项转移支付为主要手段，并将目前教育等领域的“以奖代补”方式改为“增量调整、奖补并用”，从中央对地方转移支付专项补助的增加额中，将一定比例转移于农民工集中流入地区，并在此基础上对成绩突出的城市给予一定的奖励。
四是加快政府机构改革和税制改革。（1）政府尽快转换职能，最大限度地精简机构，尽可能把“三公消费”等各类应该压缩的行政支出最大限度地转化为民生支出。（2）在整体减税的基础上进行税收结构调整，通过强力征收房产税、遗产税、资源税等有利于收入调节的税种来增加财政资金来源。（3）逐步实现从生产型增值税到消费型增值税的转变。改变现行发展模式，促进生产型税收向消费型税收的转变，逐步使消费税成为主体税种，改变地方政府要“人手”不要“人口”的倾向。基本方向是减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税收等，鼓励地方提供良好的公共服务，并吸纳更多人口。
五是实施人地“挂钩”政策。当前城镇化中最大的问题是人口城镇化和土地城镇化的脱节，土地城镇化速度大幅快于人口城镇化，这与近些年来推行建设用地增减挂钩直接相关，因为这只在土地上做文章。本来不是要拿土地与土地挂钩，而是要拿土地与农民进城取得户籍落户挂钩，要明确土地制度改革受益的主体应该是宜居城镇的外来人口，因为他们是城镇化的主力军，其中首先是农民工和他们的家属，土地制度改革不是给城中村和城郊已经很好的农民继续锦上添花，土地制度改革受益主体应该是农民工和家属。因此，在可控的基础上，可根据各城市实现农民工市民化的数量，在每年的用地指标上增加一部分指标，用于解决农民工的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题；实行地区之间人地挂钩“政策”，城市建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模“挂钩”。“挂钩”指标收益在确保农民工市民化有稳定可靠保障和居住条件的基础上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服务建设，用于扩大城市基础设施和公共服务容量。对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍的城市一定的建设用地指标。这样，户籍制度改革与土地制度改革也就联动起来了。
参考文献：
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[9]李 铁.固化的利益关系阻碍改革进程[DB/OL].[2012-12-26].http：///caph/201212/26/t20121226_611777.shtml.
[10]王大伟.城镇化扩内需的关键是推进农业转移人口市民化[N].中国经济时报，2013-01-08.责任编辑：何敬文
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